선진국가로의 발전을 위한 헌법의 새 틀 모색

신           평*

Ⅰ. 머리말

1. 87년 체제와 현행 헌법

현행 헌법은 1988년 출범했다. 제6공화국 헌법이라고도 한다. 그 이래 노태우 정권, 김영삼 정권, 김대중 정권, 노무현 정권, 이명박 정권으로 순차로 이어져 왔다. 김영삼 정권 이후 문민정부, 국민의 정부, 참여정부 등 화려한 정치적 수사가 따라붙긴 하였어도 헌법의 틀은 전혀 변함이 없었다.

* 한국헌법학회장․경북대 법대 교수

이 논문은 한국선진화정책학회와 한반도선진화재단이 2008. 6. 5. 공동개최한 ‘대한민국선진화를 위한 바람직한 헌법개정방향’ 세미나의 기조발제용으로 발표되었던 것을 수정․정리한 것이다.

이는 헌법이 형식적으로는 개정의 방식을 취하였지만 실질적으로 헌법의 제정에 해당하는 여부를 판단의 기준으로 삼아 헤아린 것으로, 헌법학계의 다수설 및 헌법재판소와 대법원의 판례에 의해서도 수용이 되었다. 더욱이 1980년 개정된 헌법의 전문에서는 ‘제5공화국의 출발에 즈음하여’라는 표현을 쓰고 있기도 하다. 이 헌법을 제5공화국헌법이라 한다면, 현행 헌법은 제6공화국 헌법이다. 그러나 이러한 순차적인 공화국 나열, 현행 헌법을 제6공화국헌법으로 보는 시각에 대하여 강한 반론도 제기된다. 이같은 상반되는 논의의 자세한 설명에 관하여는 성낙인, 「헌법학」제8판(법문사, 2008), 80-87면에 자세하게 나타나 있다.

주지하다시피 전두환 정권의 말기인 1987년 6월에 대통령 직선제 등을 외친 시민들의 항쟁이 거대한 화산의 폭발기둥처럼 우리 사회에 우뚝 섰다. 그 분출물은 사회 전반을 덮었다. 그 현상을 종합적으로 고찰하여 우리는 ‘87년 체제’라고 부른다. 87년 체제의 가장 중요하고 대표적인 결과물로 현행 헌법이 들어서게 되었다. 전두환 정권이 87년 6월 항쟁에 굴복하여 그달 29일 소위 ‘6․29선언’의 형태로 대통령 직선제 개헌안을 받아들였고, 그 결과 여야 합의에 의해 그해 9. 18. 헌법개정안이 국회에서 발의되어, 10. 12. 국회에서 의결되었다. 10. 27. 국민투표에서 확정된 뒤 10. 29. 공포되고, 이듬해인 1988. 2. 25.부터 시행되었다.

87년 체제의 의미와 성취, 한계 등에 관해서는 2007. 2. 14. 경향신문사에서 이루어진 박세일과 임혁백의 토론을 다룬 http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=200702140754041&code=210000 (2008. 5. 20. 검색) 참조.

이는 우리 사회에서 보편적으로 받아들여지는 견해이다. 특히 권영설, “주요 쟁점으로 본 우리 정치과정의 헌법문제,” 「헌법학연구」제13권 제2호(한국헌법학회, 2007. 6.), 46면 참조.

2. 87년 체제 후의 헌법현실의 변화

현행 헌법을 만들 당시의 소위 ‘87년 체제’가 하나의 헌법현실이라고 한다면, 그로부터 20년 이상이 지난 지금의 헌법현실은 상당히 변화하였다. 87년 체제의 헌법현실을 바탕으로 하여 만들어진 헌법규범은 이제 그만큼 헌법현실과의 괴리를 빚고 있는 것이다.

가장 근본적인 헌법현실의 변화를 한번 개괄적으로 짚어보자. 그것은 국제관계에서는 가파른 세계화, 국내적으로는 민주화, 남북관계에서는 교류의 증가와 현저한 긴장완화로 특징지을 수 있다.

87년 체제의 성립 후 가장 괄목할만한 사건의 하나는 1997년의 IMF 사태이다. 이를 계기로 하여 한국은 급속히 세계화의 물결을 받아들이게 되었다. 받아들였다기보다는 수동적으로 그냥 노출되었다고 하는 편이 더 정확하다. 국가부도사태에서 우리는 경제주권을 IMF에 맡겼고, 이 틈을 타고 세계화, 신자유주의는 거침없이 밀어닥쳤다. 당연한 결과이지만, 불행히도 한국에서는 경제적 양극화, 불평등화가 심화된다. 가혹한 경쟁체제가 작동하며 그 승자와 패자가 분명하게 갈렸다는 뜻이다.

그러나 87년 체제 성립 후 일관하여, 시민단체의 급성장과 노동계의 활발한 운동 등을 거치며 다이내믹한 민주화의 진전이 이루어졌다. 남북관계에서도 노태우 정권의 ‘북방정책’을 시발로, 김대중 정권의 ‘햇볕정책(sunshine policy) 혹은 노무현 정권에서 내세운 햇볕정책 아류인 ‘포용정책’(engagement policy) 등을 거치며, 과거에는 상상할 수 없을 정도로 남북 간의 접촉, 교류가 활발해지고, 긴장완화가 수반되었다.

3. 시장경제의 시대사조

여기에서 세계화 혹은 그와 연관된 시장경제의 시대사조에 관해 조금 더 말해보자. 주지하다시피, 현재의 세계는 미국의 보조금 지급에 의한 옥수수 에탄올 연료화정책으로 바로 세계적인 식량위기의 큰 원인이 조성되고 있는 것처럼 글로벌리제이션(Globalization)은 지극히 보편적인 현상이다. 중국 베이징에 있는 나비의 날갯짓이 다음 달 미국 뉴욕에서 폭풍을 발생시킬 수도 있다는 소위 ‘나비효과’(butterfly effect)라는 말이 자주 운위된다. 그 위에 재화와 용역의 보다 철저한 자유로운 유통, 시장개방을 주장하는 신자유주의는 거침없이 국제질서를 휘젓고 다니며 약육강식의 질서로 재편해나가고 있다.

이것은 가상의 과학이론이라고 할 수 있다. 세계화 시대에서 디지털과 매스컴의 혁명으로 정보의 흐름이 매우 빨라지면서 지구촌 한 구석의 미세한 변화가 순식간에 전 세계적으로 확산될 수 있음을 암시한다(http://100.naver.com/print_100.php?id=768277 (2008. 5. 17. 검색)).

이러한 병폐를 지적하고 세계화이론에서 과도하게 경제적 요소를 강조함을 비판하며, 그 대안으로 인간의 요소를 강조하는 코스모폴리타니즘(cosmopolitanism)이 대두되기도 했다. 이는 민족주의와 국경의 경계를 넘어 인간의 평등, 그리고 차이를 동시에 인정하는 질서다. 개인들이 경계를 넘어 이질적인 타자를 만나고 세계주의 시각에서 그들을 인정하는 것은 배제된 자들을 세계의 장으로 드러나게 하고, 그렇게 함으로써 위험사회 국면에서 급진화된 세계화의 원리 등에 대하여 적절하게 대처할 수 있다고 한다. 차이의 공존에 대한 인식을 통해 불평등의 해소를 도모하자는 것이다. 그러나 각 국가의 개방을 통해 글로벌 규모에서 시장경제의 확대적용을 꾀하고자 하는 시대의 흐름은 어떤 이론으로도 어떤 시스템으로도 막을 수 없는 듯이 보인다.

이에 관한 짧은 이해를 위해서는 http://www.kyosu.net/news/articleView.html?idxno=15864 (2008. 6. 7. 검색) 참조.

1990년대 초반에 끝난 동구권의 몰락 후 더 이상 세계에서는 의미 있는 사회주의 경제나 계획경제체제를 찾기가 어렵다. 모든 국가는 시장경제를 원칙으로 하되 그 수정의 범위를 어떻게 잡을 것인가에 관하여 다소간 다른 입장을 취할 따름이다. 즉 시장의 왜곡을 어떤 범위에서 방지하고, 시장경제에서 생기게 마련인 패자, 낙오자에 대하여 어떠한 보상을 취하여 전체적으로 조화로운 국가경영을 해나갈 것인가에 모든 초점이 잡힌다. 시장경제는 불변의 원칙이고, 여기에다 국가개입에 의해 독일식의 사회국가 혹은 영미식의 복지국가의 원리를 덧붙이는 것이다. 덧붙인 국가개입이 차지하는 부분의 다과, 정도에 따라 좌파, 우파 정권으로 구분된다는 것이 보다 솔직한 해석이라고 할 수 있다. 이데올로기의 시대, 냉전의 시대에서처럼 좌, 우 간에 근본적 이념의 차이가 존재하는 것은 아니라고 본다. 이렇게 시장경제를 내세우며 여기에 수정을 가해나가는 것은 지금의 시대를 그리고 장래 우리가 예측가능한 시점까지의 시대를 관류해나가는 시대사조이자 시대정신이다. 이 글은 우리 앞에 불가피한 현실로 닥쳐온 이것을 받아들이며, 그 전제에서 우리의 미래에 대한 비전을 헌법적으로 펼쳐보이고자 하는 것이다.

이는 유럽의 예를 보면 명확하다. 영국 노동당과 독일 사민당은 소련과 동구의 몰락이 가시화된 1990년대 이후 ‘제3의 길’로 접어들었다. 영국의 토니 블레어 총리와 독일의 게르하르트 슈뢰더 총리가 주도했다. 그런데 유럽 3강 중 기존의 사회주의 노선을 비교적 충실하게 따르던 프랑스 사회당에도 최근 중대한 변화가 일어났다. 2008. 5. 22. 프랑스 사회당의 가장 유력한 차기 대통령 후보인 베르트랑 들라노에(Bertrand Delanoë) 파리 시장은, 지금은 과거와는 완전히 다른 시대라는 전제를 두며, 21세기의 사회주의자는 자유주의를 전적으로 받아들여야 한다는 파격적인 주장을 폈다. http://www.donga.com/fbin/output?n=200805240149 (2008. 5. 26. 검색) 참조. 그에 관한 간단한 소개는 http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/europe/article3867787.ece (2008. 5. 26. 검색) 참조.

4. 헌법개정의 필요성

헌법규범과 헌법현실 간의 괴리가 발생했을 때 가능한 한 헌법의 적절한 해석을 통해 현실의 변화를 헌법규범이 수용할 수 있도록 함이 원칙이다. 하지만 이러한 헌법해석으로 도저히 헌법규범 안에 헌법현실을 담아둘 수 없을 때에는 헌법의 개정을 하지 않으면 안 된다. 그러면 87년 체제의 헌법현실과 지금의 헌법현실은 어느 정도 변화한 것일까? 현행의 헌법은 지금의 헌법현실을 여전히 수용할 수 있을 것인가? 대답은 대체로 그렇지 않다는 쪽인 듯하다. 지난 20여 년 간에 생긴 국내외적 변화는 그 깊이와 폭에서 도저히 현행 헌법으로는 감당할 수 없다는데 사회과학자들은 의견의 일치를 보이고 있는 듯하다.

이 글에서는 지금의 헌법규범이 더 이상 헌법현실을 그 안에 수용해나가기 어렵다는 전제에 서서, 그렇다면 우리가 87년 체제 이후 발전되고 변화된 국내외 상황을 담고 또 나아가 시대의 격랑을 헤쳐 나가며 앞으로의 시대에서 선진화된 국가발전을 도모해나갈 수 있는 새로운 헌법의 틀을 모색해보려고 한다.

편의상 글의 전개를 세 부분으로 나누어 국제관계, 국내관계 그리고 우리에게 존재하는 특수한 남북관계로 나누어 차례대로 언급하고자 한다.

Ⅱ. 바깥세계를 향한 열림의 자세

1. 개설

우리는 1960년대 이래 강력한 ‘수출입국,’ ‘무역입국’정책을 취하여 헐벗고 굶주린 상태를 벗어나 오늘의 세계 13위라는 경제력을 갖게 되었다. 1990년대 후반에 IMF 구제금융을 받는 사태를 맞기는 했어도 무역을 통한 경제적 번영의 추구라는 기조는 지금도 전혀 변하지 않았다. 두 말할 것 없이 이는 우리에게 ‘선택’이 아니라 ‘필수’였다. 또 IMF 사태를 계기로 하여 우리는 더욱 더 미국이 주도하는 개방적인 세계질서에 흡인되었다고 할 수 있다. 우리가 이미 참가한 세계화의 길에서 되돌아갈 수 있는 길은 없어 보인다. 우리는 그 질서 속에서, 대체로 말하여 수혜자이지 수해자(受害者)가 아니다. 그렇다면 우리는 그 전제에서 세계를 향해 내다보아야 하고, 적극적인 동참 속에서 우리의 실리를 확보할 수 있는 방도를 구함이 옳을 것이다.

2006년 현재 한국의 GDP는 8,880억달러로 세계 13위, 1인당 GNI는 1만 7690달러로 세계 51위이다(http://news.joins.com/article/3150413.html?ctg=1102 (2008. 5. 17. 검색)).

우리의 경제력이 커지며 중국이나 동남아를 비롯한 각지에서 ‘코리안 드림’을 갖고 많은 외국노동력의 유입 혹은 결혼이주가 이루어졌고, 앞으로도 이러한 현상은 가속화될 것으로 예측된다. 한국 사회는 원래부터 문화적인 의미에서는 단일민족이라고는 할 수 있어도, 인종적으로는 한반도의 남북에서 이주해온 대륙계와 해양계가 섞이고, 또 그것들은 나름대로 복잡한 구성을 안고 있었다고 보인다. 그럼에도 실제와는 어긋나게 단일민족성이 지나치게 강조되는 경향이 있었고, 때때로 바깥 세상을 향해 일부 편협하고 폐쇄적인 모습을 나타내기도 했다. 외국 이주민을 향한 태도가 최근 들어 각 방면의 노력에 힘입어 많이 개선되었으나 아직은 부족하다. 기본적으로 그들과 함께 같이 살아간다고 하는, 마음으로 그들을 수용한다는 자세가 필요하다고 본다.

법무부는 2008. 5. 19. 한국에 사는 외국배우자의 수가 116,000명을 넘었다고 발표했다. 그리고 이미 한국 국적을 취득한 사람들을 합하면 그 수는 160,000명에 이른다고 한다. 한국인과 결혼한 외국인이 2004년에는 57,069명이었는데, 그 후 3년 사이에 2배 이상 급격히 증가했다.  http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2008/05/113_24410.html (2008. 5. 20. 검색) 참조

법무부에 의하면, 2006. 11월 국내체류 외국인은 전체 인구의 1.84%인 89만 1,000명이고, 매년 10% 정도 증가하여, 2050년이면 910만 명이 될 것으로 추산된다고 한다. http://www.migrant.or.kr/bbs/view.php?id=migrant3&page=1&sn1=&divpage=1&category=2&sn=off&ss=on&sc=on&select_arrange=headnum&desc=asc&no=471 (2008. 5. 20. 검색) 참조.

최근 들어 다민족, 다문화의 사회변화는 우리에게 커다란 조류로 밀어닥치고 있고, 이 현상은 이처럼 우리에게 여러 가지 면에서 달라진 모습을 요구하고 있다. 또 경제력만 커진 소아병적 ‘정치소국’이 아니라 어느 정도 경제규모에 맞는 국제정치상의 역할도 맡지 않으면 안되는 현실을 인정하지 않을 수 없다.

이러한 면에서 우리는 국제관계를 생각하며 헌법의 틀을 다시 짠다고 하는 경우, 아래와 같은 사항들을 새롭게 헌법에 반영하여야 할 필요가 있다.

2. 기본권의 주체 표기 변경

현행 헌법은 기본권의 주체를 ‘국민’으로 표기하고 있다. 그러나 과거와 비교하여 획기적으로 달라진 국가 간 인적 교류의 결과로 한국에 살고 있는 또 살게 될 많은 외국노동자, 결혼이주자 등의 입장을 고려한다면, 기본권의 보편성을 강조하며 이를 ‘인민’ 혹은 ‘사람’으로 바꾸어야 할 필요가 있다. 즉 헌법상의 기본권은 이제 국적을 가진 국민에 한정되는 것이 아닌 보편적인 인간의 권리로 인식되어야 할 시점에 도달했다고 보는 것이다.

‘인민’이라는 용어가 갖는 사상성은 마르크스 레닌주의가 입힌 혁명개념의 영향으로 우리에게 거부감을 가져왔으나 세계적으로 마르크스 레닌주의가 거의 극복되었고, 또 우리 사회도 이제 충분히 그 덧칠된 의미를 극복할 만큼 성숙하였다고 볼 수 있다. 그리고 원래 한국에서는 전통적인 백성 외에 신민, 국민, 인민, 민족, 동포 등의 용어가 구별 없이 혼용되고 있었다. 그렇다면 서구사회에서 기본권의 주체로 사용된 용어인 ‘people'의 올바른 번역인 ‘인민’으로 돌아가는 것이 옳다고 할 수 있고, 아직 그 거부감이 잔존함을 우려한다면 ‘사람’으로 표기할 수 있을 것이다. 이렇게 한국 국적을 가지지 않은 사람들로서 한국에 정주하는 사람들의 처지를 정식으로 헌법의 실현 영역으로 이끌어 올릴 필요가 있다.

김효전, 「헌법의 개념사」(동아대학교 법과대학, 2008), 32면; 박노자, “개화기의 국민담론과 그 속의 타자들,”「근대 계몽기 지식개념의 수용과 그 변용」(이화여대 한국문화연구원, 2004), 223-256면 참조.

원칙은 이렇게 하되, 외국인에게도 기본권 주체성을 인정해야 할 ‘인간의 권리’인 경우에는 ‘모든 사람’으로 규정하고, 세금을 내는 국민에게만 인정하는 것이 합당한 참정권이나 다수의 사회적 기본권에 대해서는 미국헌법처럼 “정부는 ……보장한다.”는 식으로 이원적으로 규정하는 것(임지봉, “개헌의 바람직한 방향,”「헌법학연구」제13권 제4호(한국헌법학회, 2007. 12), 347면)도 생각할 수 있다.

3. 다민족 다문화 사회에 대한 대비

2007년 12월 13일 유럽연합(EU)의 정상들이 포르투갈 수도 리스본에서 체결한 ‘리스본 조약’(Treaty of Lisbon, 정식 명칭은 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community)에서는 포함되지 않았으나, 그 전인 2004년 10월에 성안되었다가 2005년 5월과 6월 프랑스와 네덜란드의 국민투표에서 비준이 부결되어 표류하다 결국 리스본 조약으로 가게 된 ‘유럽헌법조약’(Treaty establishing a Constitution for Europe)의 일부내용으로 들어간 유럽기본권헌장은 다민족 다문화 사회에 대한 대비의 점에서 큰 영감을 준다.

리스본조약의 원문은 다음 사이트에서 구할 수 있다.

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML (2008. 5. 16. 검색).

리스본조약에서도 ‘기본권헌장에 규정된 모든 권리, 자유 및 원칙이 제조약과 동등한 가치를 가진다’는 명시적인 규정을 두었다.

문화적, 종교적 및 언어적 다양성을 존중한다는 선언적 규정(유럽헌법조약에서의 유럽기본권헌장 제Ⅱ-82조)이나 차별금지의 영역을 세분화하여 “성별, 인종, 피부색, 종족 또는 사회적 출신, 유전적 특징, 언어, 종교 또는 신념, 정치적 또는 기타 견해, 소수민족, 재산, 출생, 장애, 연령 또는 성적 취향에 따른 모든 차별은 금지된다.”는 규정(동 제Ⅱ-81조 제1항), “어느 누구도 자신이 사형, 고문 또는 비인간적이거나 굴욕적인 대우나 처벌을 받을 수 있는 심각한 위험이 있는 국가로 격리, 추방 또는 인도되지 아니한다.”는 규정(동 제Ⅱ-79조 제2항) 등이 그것이다. 머지않아 우리 앞에 빠른 속도로 닥쳐올 구체적 현실을 고려한다면, 이와 같은 기본권 조항들을 우리 헌법에도 반영하는 것이 필요할 것이다.

이상의 조문 내용 번역은 채형복, 「유럽헌법조약」(높이깊이, 2006), 58면에서의 번역을 그대로 사용했다.

또 가족관계의 지대한 중요성을 감안하여 특별히 결혼이주자의 처우에 관한 배려를 헌법에 넣어둠도 좋을 것이다.

4. 국제적 책임의 이행

난민의 보호, 일정한 범위에서의 망명권 보호, 국제적으로 저질러지는 인신매매 특히 여성 및 아동매매의 근절, 마약, 아동을 대상으로 한 성범죄에 대한 사법공조를 의무화하는 내용이 이에 포함될 수 있다. 지금 법률 차원에서 망명자를 포함한 난민에 대한 보호가 행해지고 있으나, 인신매매 등의 범죄에 대해 보다 확고한 태도를 취할 필요가 있다. 인신매매나 아동 포르노, 아동의 성착취 등의 범죄, 마약범죄가 비단 특정국가에 한정된 범죄가 아니고 연결고리를 통해 전 지구적 규모에서 행해지고 있는데, 그 범죄가 갖는 심각한 반휴매니티의 속성을 고려하여 이와 같은 범죄의 방지에 관한 국제질서에의 동참이 요구된다.

현재는 출입국관리법 제76조의 2 이하의 규정에 의하여 법무부장관에 의해 난민인정을 받은 자는 국내체류(체류자격 F-2), 출입국 등에서 편의를 받을 수 있다. 법무부장관은 난민인정을 함에 있어서 총 10명으로 구성된 난민인정협의회의 심사를 거치는데, 2006. 10. 25. 현재 난민신청을 한 자는 1,001명이고 난민인정심사를 마친 사람은 340명인데, 그 중 50 명에게 난민의 지위를 부여하였다. 또 그 중 44명에게는 인도적 체류를 허가하였다. www.immigration.go.kr (2008. 6. 9. 검색) 참조.

나아가 지구온난화(Global Warming)와 같은 지구환경적 위기가 앨 고어(Al Gore) 미국 전(前)부통령이 말한 ‘불편한 진실’(An Inconvenient Truth)의 정치적 레토릭(rhetoric)에 그치는 것이 아님은 분명해졌다고 할 수 있다. 2007년 그와 공동으로 노벨평화상을 수상한 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)의 의장인 라잔드라 파차우리(Rajendra K. Pachauri)의 찬찬한 어조에서, 우리는  공해물질의 배출로 인해 초래되는 기후재해의 결과를 각종 과학적 데이터에 기초하여 분명하게 확인할 수 있다. 세계 각국은 1997년 교토의정서(Kyoto Protocol)의 채택 이래 이산화탄소를 비롯한 온실가스의 감축을 위한 구체적 노력을 경주하고 있다. 이러한 글로벌 측면에서의 지구환경변화에 대한 대처노력은 우리에게 경제적, 정치적, 사회적 제 측면에서의 결단을 내리도록 촉구하고 있다. 앞으로의 헌법에서는 이에 관한 내용을 넣어 세계 속에서 책임 있는 일원으로서 한국이 보다 당당한 모습으로 국제질서에 참여하는 모습을 보임이 타당하다.

Ⅲ. 우리 안의 세상-공정하고 따뜻한 세상

1. 개설

우리는 해방공간의 그 극심한 혼란과 빈곤, 6․25전쟁이 남긴 참혹하도록 갈가리 찢겨나간 산하 위에서 국가건설을 해왔다. 그로부터 대략 60년, 부작용은 있었어도 산업화의 거대한 장정은 우리들의 먹거리를 마련해주었고 뒤이어 본격화된 민주화의 과정에서 우리는 인간답게 살아감이 무엇인지를 터득했다. 그러면 이제 한국은 과연 일부에서 말하는 대로 선진국의 대열에 들어갔는가? 외형적으로 그렇게 말할 수 있는 여지는 있다 해도 우리 안에 쌓인, 아직 해결되지 못한 많은 문제들은 그렇게 선뜻 말함을 주저하게 만든다. 우리 사회는 아직 투명성, 공정성, 안전성, 사회적 약자, 소수자에 대한 포용성 등의 면에서 커다란 허점을 안고 있다.

전 세계에서 한국처럼 단일민족이 전 구성원이 공유하는 아주 단조로운 문화권에서 더구나 오랜 세월 중앙집권제 하에서 함께 살아온 예가 없다. 유별난 선민의식을 가진 이스라엘도 우리처럼은 아니다. 한국과 같은 이렇게 지나치게 동질화된 사회에서는 연고가 있는 사람끼리 서로 주고받는 연고주의가 아주 쉽게 만연할 수 있는 위험성을 갖는다. 연고주의는 사회 전반에 걸쳐 공정하고 일관된 원칙이 통용됨을 막는다. 그리고 이것은 패거리문화를 생성하기 마련이다. 그 극복을 위한 노력은 아주 긴요하다.

현재 유태민족의 범주에 속하는 사람들은 백인이 대부분이나 흑인도 황인종도 있다. 그리고 오랜 기간 나라 없이 정처 없이 유랑해왔다. 세계적으로 유별나게 단일민족을 강조하는 일본도 전국이 몇 개의 권역으로 나뉘어 비교적 독자적인 문화, 경제, 사회체제를 이룩한 봉건시대를 경험했고 또 인종적 구성에서 우리보다는 훨씬 다양하다. 이렇게 해서 강한 연고주의의 성향을 나타내는 한국 사회의 모습에 관하여 신평, “21세기 한국 법조의 바람직한 방향,”「공법학연구 제7권 제5호」(한국비교공법학회, 2006. 12), 190, 191면 참조. 단일민족의 환상에 근거하여 타민족, 특히 일본열도의 선주민이나 동남아인들을 차별하는 데 능했던 일본에서 2008. 6. 6. 획기적인 사건이 일어났다. 즉 양원합동회의에서 ‘아이누 민족을 선주민족으로 함을 구하는 결의’를 통과시켰고, 일본정부도 그 결의를 받아들여 아이누 민족의 종교나 문화의 독자성을 유지하는 쪽으로 종합적인 대책을 세워나가겠다고 했다. http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20080606-OYT1T00276.htm (2008. 6. 9. 검색) 참조. 세계적으로 단일민족주의는 그 부정적 영향이 아주 컸으나, 현대사회에서 점차 붕괴되고 있는 형상이라고 하겠다.

그리고 우리가 앞으로 나아가야 할 방향을 모색할 때, 국가의 시장개입 정도가 어떻건 기본적으로 시장경제주의를 취하지 않을 수 없다는 점을 염두에 두어야 한다. 시장은 참으로 위대하다. 시장은 자원을 가장 효율적으로 분배하고, 경쟁과 혁신(innovation)을 통한 최적구조를 만들어낸다. 그러나 시장은 흔히 왜곡되기 쉽고, 작동의 결과에 대해서 얼음장처럼 차갑다. 경쟁에서 탈락한 사람들에 대한 배려는 안중에 없다. 그래서 시장경제주의는 우리가 원만한 사회통합을 이루며 그 속에서 우리 모두가 인간의 존엄성을 갖고 살아가기 위해서는 일정 부분 수정을 받지 않을 수 없다.

혹자는 우리가 미국식의 더욱 완전한 시장경제주의를 지향해서 나아가야 한다고 한다. 하지만 그 미국에서 일어난 최근의 예를 보자. 모기지 론(mortgage loan)의 부실화에서 연원한 신용경색(credit crunch)으로 베어 스턴스(Bear Sterns) 투자은행이 도산위기에 몰리자, 연방준비제도위원회(The Federal Reserve Board, 보통 The Federal Reserve 혹은 The Fed라고 약칭)가 2008년 3월 14일 도덕적 해이(moral hazard)를 야기한다는 비판에도 불구하고 위 은행의 라이벌인 JPMorgan Chase 증권회사로 하여금 베어 스턴스를 인수할 수 있도록 전격적으로 엄청난 금액의 신용을 제공한 예를 보라. 뿐만 아니라 미국 하원은 2008. 5. 9. 무려 50만 명에 이르는 사람들에게 정부가 지원하는, 이율이 싼 모기지론을 제공하도록 하는 거대한 주택소유자구제책(homeowner rescue package)을 통과시키는 등의 방책을 쓰기도 했다. 그리고 미국에서 이미 20세기의 초반부에 이미 도입된 Social Security를 비롯한 각종 사회안전망 장치를 보라. 미국의 한 면만을 보고서 미국은 이러하니 우리도 따라서 진정한 경쟁사회체제 쪽으로 가야 한다고 하는 것은 현실과 어긋나는 것이다. 시장경제주의는 결코 그 자체로 홀로 설 수는 없다. 그 보완을 위한 제도적 장치가 반드시 필요하고, 이를 필요 없는 경제적 낭비로 생각해서는 안된다.

이와 같은 주장은 현재 우리 사회 일각에 강하게 존재한다. 그 가장 대표적인 논조는 민경국, “경제선진화를 위한 헌법개정 방향,” 「대한민국 선진화를 위한 바람직한 헌법개정방향」한국선진화정책학회 2008 전기 세미나(한국선진화정책학회, 2008. 6. 5.), 71면 이하에서 확인할 수 있다.

이 문제에 관해서는, http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=88827012, http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=88960496, http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=89022300, http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=89064840 (각 2008. 5. 17. 검색)을 각 참조.

이 문제에 관해서 http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=90309565 (2008. 5. 20. 검색) 참조.

한편, 한국이 성공한 산업구조의 고도화, 그 중에서도 IT산업의 비약적 발전을 통한 사회변화, 이것은 디지털 혁명이라고까지 불리며 우리에게 새로운 과제를 던져주고 있다. 그리고 현행 헌법에 설정된 지방자치제도의 한계가 자주 논의되고 있고, 또 정부형태에 관한 논의는 언제나 뜨거운 감자이다.

2. 연고주의, 패거리문화에서 공정한 원칙이 지배하는 사회로

우리는 주위에서 벌어지는 연고주의, 그리고 그 한 양태인 패거리 문화를 아주 쉽게 느낄 수 있다. 이것은 아예 우리의 뿌리 깊은 문화적, 역사적 전통이라고 할 수 있다. 현 정권의 인사정책이 국민들의 지지를 받기에 실패한 것도 그리고 노무현 정권이 그다지도 코드인사에 집착하며 공직에다 제 사람 심기에 열중했던 것도 모두 그 소산이다. 국정을 수행해나가는데 있어서 그 주체가 되는 고위 공무원, 공기업 임원들이 그런 개인적 인연에 따라 채워지는 것을 볼 때 어찌 국민들이 정권을 전체 국민들을 대표하는 국정운영자의 집합체라고 바라볼 수 있겠는가? 선거 때 한번 도움을 받았다는 사실이 그렇게도 고마운가? 국민들을 위해 최선을 다해 봉사해야 한다는 의식은 그 보은의식보다 뒷자리를 차지해야 하는가?

연고주의, 패거리문화의 횡행은 비단 여기에 한정되는 것이 아니다. 각 지역에 내려가면 토호를 중심으로 하여 철저한 기득권 수호세력이 형성되어 공정한 경쟁을 저해하듯, 사회 각 분야에서 이것은 심각한 양상을 야기하고 있다. 공정성의 결여, 경쟁의 배제를 통한 혁신․창의성의 억압, 사회적 기강의 문란과 불신, 신선감이 결핍된 정체된 사회, 사회적 유동성의 결여 등 그 폐단은 광범위하게 우리 사회 전체를 휘감아 두르며 부정적인 영향을 끼치고 있다.

기묘하게도 소위 ‘좌파 정권 10년’ 그 중에서도 노무현 정권에서 이를 극복하기는커녕 오히려 이에 적극적으로 기대어 정권을 운영하려 했다. 그 결과는 우리가 익히 체험한 바이다. 한 마디로 나라의 기강과 품격은 땅에 떨어졌다.

만약 우리가 이를 극복하기 위한 본격적이고 진지한 노력을 하지 않는다면 우리는 결코 선진국에 진입할 수 없을 것이다. 연목구어(緣木求魚)에 불과하다. 경제적인 지표를 제외하고서 선진국임을 판별하는 가장 쉬운 징표는 합리성과 원칙, 상식이 통하는 예측가능한 사회인 점에 있다. 연고에 따라 서로 은밀히 주고받는 것이 성행하는 사회는 그러한 선진사회의 정반대에 위치해 있다. 이 문제가 갖는 중차대성을 감안하여, 헌법에 그 시정을 위한 결연한 의지를 담아봄도 고려할 수 있을 것이다.

그런데 연고주의가 가장 파괴적이고 치명적인 결과를 낳을 수 있는 분야는 분쟁을 객관적인 국가공권력으로써 해결해나가는 사법 분야이다. ‘유전무죄, 무전유죄,’니 ‘전관예우’니 하는 말들이 여전히 횡행한다면 우리 사회는 아직 민주주의의 실천기초인 법치주의조차 제대로 구현하지 못하고 있다. 그러므로 사법 분야의 바깥에서 들어오는 국민들의 신선한 숨결이 소리 없이 자연스레 퍼져나가서 장마 때 똘똘 뭉쳐 커나가는 곰팡이 뭉치와 같은 연고주의를 도려내도록 해야 한다. 그렇게 될 수 있는 구조를 만들려고 하는, 사법개혁․사법민주화는 장래에도 우리에게 여전히 절실하게 요구되는 과제이다. 헌법상으로 사법민주화나 사법의 중립성, 불편부당성 등의 근거규정을 마련한다든지 국가공무원에 의한 반인권적 범죄 공소시효 배제 또는 중단을 규정해둠으로써 연고주의나 부정한 목적에 의한 잘못된 수사, 재판 등을 방지해나갈 필요가 있다.

사법분야에 나타나는 연고주의의 실상에 관한 실증적 분석으로는 신평, “박정희 시대의 사법부, 그에 대한 헌법적 성찰,”「공법연구」제31집 제2호(한국공법학회, 2002. 12.), 93-96면 참조.

2. 따뜻한 시장경제주의의 지향

왜곡된 시장구조로부터 생기는 결과를 방치함은 시장경제의 기본 작동원리에서 보아도 공정하지 못한 것이다. 더구나 그 왜곡이 의도적으로 만들어진 것이고, 그 조작자가 그로 인해 이득을 얻는다면 결코 이를 그대로 두어서 안 된다. 그리고 시장경제주의를 아무리 찬양한들 시장의 실패자를 방치해버림은 근대 헌법 이후에 국가에게 주어진 가장 큰 의무, 국민들이 존엄성의 바탕에서 기본권을 향유하며 살아가게 할 책무를 방기하는 것이다. 우리 헌법의 구조는 결코 이를 허용하지 않는다. 한 걸음 더 나아가 우리의 국가는 시장의 패자들이 흘리는 눈물을 닦아줄 수 있는 ‘자애로운 국가’의 모습을 갖출 수 있어야 한다고 본다. 포퓰리즘 정책으로 흐름은 경계의 대상이 되어야 하나, 원만한 사회통합을 이루어나가기 위한 국가의 적극적이고 배려 깊은 정책은 언제나 요구되는 일이라고 할 수 있다.

한편, 남녀평등뿐만 아니라 벌써 너무나 심화되어버린 저출산, 그리고 가까운 장래에 본격적으로 전개될 고령화 사회에 대비하여, 아동의 권리, 노인의 권리를 다시 한번 부각시키며 그리고 장애인에 대한 어떤 형태의 차별철폐도 금지하는 내용이 헌법에 부가됨이 요구된다.

세계보건기구(WHO)의 ‘세계보건통계 2008’에 의하면, 2006년 한국 여성의 평균 출산율은 1.2명으로 벨라루스 등 몇 나라와 더불어 세계 193개국 가운데 최저치를 기록하였다. http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LS2D&mid=sec&sid1=103&sid2=336&oid=001&aid=0002093810 (2008. 5. 21. 검색)

한국은 2000년에 노인의 인구비율이 7%를 기록하며 고령화 사회에 진입하였고, 2019년에는 그 비율이 14.4%, 2030년에는 23.1%로 중가해 초고령화사회로 될 것이 예상된다. http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2008/05/19/2008051901650.html (2008. 5. 21. 검색)

참고로 이에 관한 유럽인권헌장의 내용은 다음과 같다. 제Ⅱ-84조 [아동의 권리] 1. 아동은 그들의 행복에 필요한 보호와 배려를 받을 권리가 있다. 아동은 자신의 의견을 자유롭게 표현할 수 있다. 아동의 의견은 그들과 관련되는 사항에 대해서는 그 연령과 성숙도에 상응한 방식으로 고려된다. 2. 공공기관 및 사적 기관에 의해 수행되는 아동에 관한 모든 행위에 있어 아동의 우월적 이익이 우선적으로 고려되어야 한다. 3. 모든 아동은 자신의 이익에 반하지 않는 한 정기적으로 부모와 개인적 관계 및 직접적 접촉을 유지할 권리가 있다. 제Ⅱ-85조 [노인의 권리] 유럽연합은 존엄하고 독립적 삶을 영위하며 사회적․문화적 생활에 참여할 수 있는 노인의 권리를 인정하고 존중한다. 제Ⅱ-86조 [장애인에 대한 차별 철폐] 연합은 장애인의 자립․직업적 차별철폐, 공동체 생활의 참여를 보장하기 위한 조치를 요구할 수 있는 장애인의 권리를 인정하고 존중한다. 또 제Ⅱ-92조에서는 아동노동의 금지를 규정하였다. 이상의 내용은 채형복(편), 위의 책, 59면 번역을 차용함.

이러한 시책들을 통해 시장경제주의는 ‘따뜻한 시장경제주의,’ ‘인간의 얼굴을 한 시장경제주의’로, 우리가 스스럼없이 기댈 수 있는 체제로 변모해나갈 수 있을 것이다. 나아가, 이러한 변모를 유도해나갈 수 있는 가장 효과적이고 직접적인 일들을 국가인권위원회가 수행할 수 있음을 감안한다면 그 중요성에 비추어 국가인권위원회를 헌법기관화함도 고려할 수 있을 것이다.

3. 변모하는 사회현상을 담아낼 수 있는 새로운 조항

디지털 혁명에 의한 고도 정보화 사회로의 변화는 87년 체제가 도저히 예상할 수 없었던 사항이다. 우리는 운 좋게도 그 점에 있어서 세계의 선두에 서있고, 향후 우리에게 막대한 부를 약속하고 있는 보난자(bonanza)의 무지개를 그리고 있다.

그러한 변화가 함축하고 있는 긍정적 요소, 그리고 부정적인 요소를 함께 살피며 제도적인 정비를 해나가고, 나아가 한국이 계속적으로 디지털 혁명의 선두주자가 될 수 있게끔 장치를 마련하는 것은 우리가 가지는 중요한 과제이다.

한편, 현행 헌법의 성립 후인 1991년 지방의회의 구성과 1995년 자치단체장의 주민직선으로 본격 실시된 지방자치제가 민주주의의 구현을 위한 큰 성과를 거두었다. 그러나 수도권의 일극집중과 지방의 침체로 인해 지역 간 경제적, 문화적 격차의 해소에는 실패하였다고 보는 것이 일반적이다. 이것은 현행 헌법의 마련 당시에는 예상할 수 없었던 일이기도 하다. 국가경쟁력 제고의 차원에서 생각해도 이 현상을 그대로 방치할 수는 없고, 더욱이 모든 국민에게 균등한 삶의 질을 향상시켜야 한다는 국가책무, 민주성 이념의 확대 등의 차원에서 그 해결을 위한 각별한 노력이 요구된다. 그러므로 지방자치를 본질적인 면에서 더욱 심화시킨 분권형 국가 나아가서 연방제의 실시 등에 관한 연구검토를 거쳐 이에 관한 이념적 설정을 헌법에 명기해둠이 바람직하지 않을까 한다.

최봉석, “지방자치의 보장을 위한 헌법개정의 과제,”「대한민국 선진화를 위한 바람직한 헌법개정 방향」한국선진화정책학회 2008 전기세미나(한국선진화정책학회, 2008. 6. 5.), 65면에서는, 빈사상태에 놓인 지방자치제를 위한 근원적 해법으로서 지방자치단체의 자치권 즉 자치입법권과 자치조직고권, 자치계획고권 및 자주재정고권을 보장하는 헌법의 개정이 요구된다고 한다.

그리고 현행의 대통령제가 과도한 권력집중을 초래하므로 민주화가 상당히 진전된 현재의 우리 사회에 썩 맞지는 않다는 비판이나 5년 단임제보다는 4년 중임제가 낫지 않느냐 혹은 부통령제의 도입을 바라는 의견 등에 대하여, 87년 체제를 청산하고 선진국으로 나아가기 위한 여정을 새롭게 짠다는 의미에서 이제는 그 본격적인 논의를 시작해보아야 할 것이다. 특히 현행의 5년 단임제 대통령제에 관하여는 그 옹호론이 일부 있음에도 불구하고, 정치일선에 서있는 국회의원들을 중심으로 하여 폭넓게 그것이 바람직하지 않다는 의견이 형성되어가고 있다. 다만 권력형태, 정부형태에 관한 개헌논의가 종래 언제나 정치권의 이해득실 계산이 우선되어 진행되었다는 비판을 쓴 약으로 삼아 충분하고 투명한 국민 공론 형성의 과정을 밟아야 할 것이다.

이러한 점들에 관한 집약적 논의는 신우철, “정부형태, 과연 바꾸어야 하는가?”「선진헌법연구」제5-3호(국회 선진헌법연구회, 2005. 4) 참조.

대표적인 것은 임지봉, 앞의 논문, 328-331면 참조.

http://article.joins.com/article/article.asp?total_id=3179302     및http://article.joins.com/article/article.asp?total_id=3179280 (각 2008. 6. 13. 검색). http://article.joins.com/article/article.asp?ctg=2001&Total_ID=3161644 (2008. 6. 13. 검색)은 중앙일보의 사설로서 제목은 ‘18대 국회가 해야 할 일 ① 개헌 공론화하자’이다. 여기에서 현행 5년 단임제가 무책임성, 비전부재, 국력소모 또 약간은 색다르게 현직 대통령과 차기 예비 대권주자가 필연적으로 충돌하지 않을 수 없는 점 등의 약점을 가지고 있다며 신랄하게 비판한다.

김형성, “헌법개정의 과제와 전망,”「헌법학연구」제12권 제1호(한국헌법학회, 2006. 3), 12-16면.

이에 관해 조금 더 언급하자면, 민주주의의 실현을 위한 정치체제로서 크게 양분되는 대통령제와 내각책임제 혹은 의원내각제의 두 개 나아가 이원집정제를 포함하여 그 중 어느 것이 그 자체로서 더 나은 제도인가는 인류의 경험에서 아직 실증되지 않았다고 할 수 있다. 문제는 어느 특정 사회에서 그 제도를 채택했을 때의 사회적 비용과 그 비용을 썼을 때 나타나는 사회적 순기능의 효과 사이의 대비가 아닌가 한다. 후자가 높을 때 우리는 기꺼이 그 비용을 치를 수 있다. 이런 면에서 한번 생각해보자. 우리의 민주화 성취에 걸맞는 권력분립의 정부형태를 내각책임제 혹은 의원내각제로 한다 할 때 아마 반드시 양원을 설치해야 한다. 그리고 내각책임제의 정치체제는 상당한 불안정성을 전제로 한다. 내각책임제를 채택함으로써 치러야 하는 보다 높은 경제적 비용, 정치적 불안정성의 부담을 부(負)의 요소로 치고, 반대로 민주화의 진전에 알맞은 권력의 분점, 정치적 상황에 즉응하는 책임정치의 실현, 혹은 내각책임제에 따라붙는 양원제가 공공선의 창출과 시민 및 공직자의 책임성 등을 중시하는 공화주의(republicanism) 헌정이념 구현에 필요하다는 점 등을 우리 사회에서 내각책임제를 실시할 경우 얻을 수 있는 정(正)의 요소로 볼 때 전자보다 후자를 우선시킬 수 있다면 내각책임제를 실시할 것이고, 그렇지 않으면 우리는 대통령제에 안주해야 할 것이다. 그러면서 현행 5년 단임제의 단점을 극복하기 위한 제도적 장치의 마련에 주력함이 옳다. 우리는 아직 이같은 사회적 비용과 그로 인한 효과의 점에서 냉철한 계산을 하지 않았다. 그리고 그 계산은 대단히 어렵다. 앞으로의 개헌과정에서 경제학, 정치학, 사회학, 법학 등 관련 분야의 학제적 연구를 거치며 보다 이 점에 힘을 집중하여, 객관적이고 공정한 방법으로 계산을 해보아야 할 것이다.

신우철, 위의 논문, 5-9면 참조. 신 교수는 이념․정책보다 지역성에 지배되는 선거행태, 소수당 난립을 조장하는 비례대표제 선거제도, 선거철만 되면 경선불복․탈당․분당이 줄을 잇고 이슈만 있으면 정계개편론이 끊이지 않는 우리의 연약한 정당구조 등을 생각하면 의원내각제는 정치적 불안정으로 직결될 소지가 높다는 분석을 한다.

김용호, “정치선진화를 위한 헌법개정방향: 공화주의 강화방안,”「대한민국선진화를 위한 바람직한 헌법개정방향」한국선진화정책학회 2008 전기 세미나(한국선진화정책학회, 2008. 6. 5.), 117면.

그런데 사람이 사는 곳에 이익이 괴이면 언제나 이를 차지하기 위해 이전투구의 양상이 전개되기 쉬운데, 개헌의 논의가 정부형태 쪽으로 집중되어 흘러가면 필연적으로 직접적인 이해당사자가 될 각 정파 간에 치열한 정쟁이 일어날 것이고 이는 심각한 국론분열로 연결될 수도 있다. 이 때문에 정작 우리가 시급히 필요로 하는 다른 개헌의 내용조차 제대로 실현하지 못하게 되지 않을까 깊이 우려된다.

Ⅳ. 남북관계-상생의 지혜를 모아

오랜 세월 대결과 대립, 반목으로 일관하던 남북관계는 노태우 정권 당시의 북방정책을 거치며 소통과 화해의 물꼬를 텄다. 그러나 1991. 12월에 남북기본합의서가 만들어진 시점을 전후하여서부터 헌법 제3조의 영토조항의 적절성에 관하여 끊임없는 의문이 던져졌고, 또 이 조항과 전문 및 제4조의 평화통일 규정이 모순의 관계를 이루지 않느냐는 비판이 제기되어 왔다. 그 후 김대중 정권의 햇볕정책, 그 과감한 성과인 2000년의 김대중과 김정일 간의 6․15선언, 햇볕정책의 아류이자 그 계승이라고 할 수 있는 노무현 정권의 포용정책으로 남북관계는 더욱 진전을 이루었다. 햇볕정책과 포용정책이 시대착오적인 김정일 독재정권의 연장으로 이어졌다는 강한 반발이 국내 정국에서 항상 긴장의 한 요인을 조성하기도 했으나, 그로 인한 결과물인 남북관계의 안정이 끼쳐온 긍정적인 효과도 부정하기 어렵다.

이 점에 관한 포괄적 정리는 한국헌법학회(편), 「헌법개정연구」2006 헌법개정연구위원회 최종보고서(한국헌법학회, 2006), 76-86면 참조.

현 정권은 북한의 핵무장해제를 전제조건으로 북한에 대한 지원을 하겠다는 입장을 천명했고, 북한은 현 정권의 대북정책에 강한 불만을 표시하고 있다. 남북관계에 다시 불화와 긴장의 전선이 형성되었는데, 이럴 때일수록 남북의 인민들이 함께 번영의 기초를 구축할 수 있는 지혜를 모아야 할 것이다.

헌법의 면에서 생각해보자. 어차피 현재는 남북통일이 서서히 진행되어가는 과정이다. 그러다가 어느 하루  아침에 남북통일이 된다 하여도 하등 이상할 것이 없는, 폭풍 전야와 같은 상황을 이루어가고 있다. 이러한 상황이라면, 남북통일을 촉진하는 하나의 헌정체제로서 내각책임제를 심각하게 고려함이 어떨까 한다. 독일에서 내각책임제를 갖고 서독이 동독을 흡수통일했고, 그 후 사회통합의 과정을 비교적 원만히 이루어나가고 있는 점 등은 분명 내각책임제가 통일 후의 사회에서 갖는 장점이 있음을 나타낸다. 그 중 한가지로, 현재의 독일 총리인 앙겔라 메르켈(Angela Dorothea Merkel)이 과거 동독지역 출신인 것처럼 통일 한국에서 그 지도자가 북한지역에서도 자연스럽게 부상하기 위해서는 대통령제는 아무래도 무리일 것이다. 그러므로 대통령제와 내각책임제의 양쪽을 선택함에 있어서 해야 할 사회적 비용의 계산에 있어서 내각책임제에 어느 정도 가중치를 두어야 할 것이다. 그 외 현행 헌법에서 남북관계의 규율에 대한 모순점으로 상당수의 견해가 지적하는 헌법 제3, 4조 등의 재검토가 우선적으로 행해져 정비되어야 함은 당연하다 할 것이다.

한편으로는 통일의 과정에서 북한 주민의 인권과 이익이 가능한 한 충분히 보장되도록 독일통일의 과정을 분석하여 그 대비책을 미리 헌법에 넣어둠도 필요할 것이다. 그럼으로써 통일 후 우리는 절실한 과제로 등장할 남북지역 간의 사회통합을 보다 신속하게 달성할 수 있을 것이고, 또 북한지역의 동포들도 우리와 똑같이 존중되어야 할 통일 한국의 구성원이라는 점이 어느 시점에서건 경시되어서는 안 될 것이다.

Ⅴ. 결어

우리는 위에서 87년 체제가 미처 현행 헌법의 틀에 담아두지 못했던, 담아둘 수 없었던, 그래서 헌법규범과 헌법현실 간에 발생한 심각한 괴리현상을 짚어보았다. 87년 체제의 수립 후 20여 년 간 진행되며 누적된 국내외적 변화-세계적으로는 세계화의 급속한 진전과 신자유주의의 범람, 국내관계에서는 민주화, 특히 정치적 민주화의 성취, 남북관계에서는 현저한 긴장완화-는 87년 체제의 소산물인 현행 헌법이 예상할 수 있었던 범위를 넘어선다. 그 합리적 해석으로 감쌀 수 있는 범위를 넘어섰다는 의미이다. 이러한 시대적 변화를 수용하여 산업화, 민주화에 이은 진정한 선진국으로의 진입을 위하여 필요한 헌법의 틀을 새로이 마련하지 않을 수 없다는 점을 살폈다. 새롭게 들어가야 마땅한 헌법의 내용을 국제관계, 국내 내부적 관계, 남북관계의 세 가지 카테고리로 나누어보았다.

국제적으로 우리가 세계화의 물결에 동참할 수밖에 없다는 점을 상기시키며, 오히려 우리가 열린 마음으로 다민족 다문화 사회의 도래에 적응해나가고, 우리의 경제력에 상응하는 국제적 책무 특히 지구온난화 대처 등의 움직임에 능동적으로 참여함이 바람직하다는 점을 말하였다.

국내적으로는 연고주의와 패거리문화를 배척하고, 그 대신에 우리 사회 전체를 관통하는 예측가능하고 공정한 원칙을 수립함과 함께 시장의 패자에 대한 배려를 소홀히 하지 않는 따뜻한 시장경제주의를 취함이 요구된다. 그리고 디지털 혁명 등 변화된 사회경제적 환경에 맞는 헌법규정, 민주주의 핵심인 지방자치를 지역 간 격차를 해소시킬 수 있는 방향으로 심화시킬 수 있는 방안을 마련해나감으로써 각 구성원이 존엄한 주체로서 인간답게, 그리고 함께 번영을 누리며 살아나갈 수 있는 체제를 강조하였다. 또 그것이 가지는 강력한 연소성(combustibility)때문에 꺼림칙하나 정부형태에 관한 논의도 빠질 수는 없을 것이다.

남북관계에서는 통일을 원만하게 이루어나가고, 통일 후의 난제인 남북 사회통합에 유리한 헌정체제가 어떠한 것일까를 고민해봄이 필요하다. 아무래도 대통령제보다는 내각책임제가 나을 것이다. 한편 통일의 과정에서 북한 주민의 권익이 보장되는 식으로 통일이 이루어지도록 미리 헌법조문을 마련해둠도 필요하지 않을까 한다.

물론 헌법의 개정이 우리 장래의 모든 것을 말해줄 수는 없다. 그럼에도 헌법이 우리 사회의 공동생활을 규율하는 최고의 근본규범이라는 점을 직시하지 않을 수 없다. 그리고 현재 한국에서는 헌법재판소의 눈부신 역할로 헌법의 규범력과 실효성이 획기적으로 크게 확보되어 있는 실정이다. 그래서 우리가 헌법에 우리 국가의 장래 나아가는 방향을 설정해둔다면 그 이상 더 국가적 아젠다(agenda)를 실현시켜 나감에 있어서 효과적인 방도는 없다고 본다. 우리는 새로운 헌법으로 하여금 더욱 변화된 국내외적 현상을 잘 반영하는 동시에 통일된 나라가 선진사회질서를 이루며 나아가도록 세심히 강구해나가야 마땅하다.

참고문헌

A. 문헌

각종 국내 헌법교과서

Guy Sorman(저), 조정훈 외(역), 「경제는 거짓말을 하지 않는다」(문학세계사, 2008).

김효전, 「헌법의 개념사」(동아대학교 법과대학, 2008)

Paul Crugman(저), 예상한 외(역), 「미래를 말하다」(현대경제연구원북스, 2008).

한국헌법학회(편), 「헌법개정연구」2006헌법개정연구위원회 최종보고서(2006).

채형복(편), 「유럽헌법조약」(높이깊이, 2006).

권영설, “주요 쟁점으로 본 우리 정치과정의 헌법문제,” 「헌법학연구」제13권 제2호(한국헌법학회, 2007. 6.)

김용호, “정치선진화를 위한 헌법개정 방향: 공화주의 강화방안,” 「대한민국선진화를 위한 바람직한 헌법개정방향」한국선진화정책학회 2008 전기 세미나(한국선진화정책학회 2008. 6. 5.).

김종철, “대통령 4년 연임제 ‘원 포인트’개헌론에 대한 비판적 검토,” 헌법학연구」제13권 제1호(한국헌법학회, 2007. 3).

김형성, “헌법개정의 과제와 전망,”「헌법학연구」제12권 제1호(한국헌법학회, 2006. 3)

명재진, “국무총리제의 합리적 운용의 한계와 개헌필요성,”「헌법학연구」제13권 제1호(한국헌법학회, 2007. 3).

민경국, “경제선진화를 위한 헌법개정 방향,” 대한민국선진화를 위한 바람직한 헌법개정방향」한국선진화정책학회 2008 전기 세미나(한국선진화정책학회 2008. 6. 5.).

박노자, “개화기의 국민담론과 그 속의 타자들,”「근대 계몽기 지식개념의 수용과 그 변용」(이화여대 한국문화연구원, 2004)

신우철, “정부형태, 과연 바꾸어야 하는가?”「선진헌법연구」제5-3호(국회 선진헌법연구회, 2005. 4)

신평, “21세기 한국 법조의 바람직한 방향,”「공법학연구 제7권 제5호」(한국비교공법학회, 2006. 12)

신평, “박정희 시대의 사법부, 그에 대한 헌법적 성찰,”「공법연구」제31집 제2호(한국공법학회, 2002. 12.)

음선필, “대통령선거 및 국회의원 선거의 선거주기-정치권력의 시간적 배분,”「헌법학연구」제13권 제1호(한국헌법학회, 2007. 3).

임지봉, “개헌의 바람직한 방향,”「헌법학연구」제13권 제4호(한국헌법학회, 2007. 12)

정태호, “대통령 임기제 헌법개정의 필요성과 정당성,”「헌법학연구」제13권 제1호(한국헌법학회, 2007. 3).

최봉석, “지방자치의 보장을 위한 헌법개정의 과제,”「대한민국 선진화를 위한 바람직한 헌법개정 방향」한국선진화정책학회 2008 전기세미나(한국선진화정책학회, 2008. 6.)

B. 웹 사이트

1. 국내 사이트

http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=200702140754041&code=210000 (2008. 5. 20. 검색)

http://100.naver.com/print_100.php?id=768277 (2008. 5. 17. 검색)http://www.kyosu.net/news/articleView.html?idxno=15864 (2008. 6. 7. 검색)

http://www.donga.com/fbin/output?n=200805240149 (2008. 5. 26. 검색)

http://news.joins.com/article/3150413.html?ctg=1102 (2008. 5. 17. 검색)

http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2008/05/113_24410.html (2008. 5. 20. 검색)

http://www.migrant.or.kr/bbs/view.php?id=migrant3&page=1&sn1=&divpage=1&category=2&sn=off&ss=on&sc=on&select_arrange=headnum&desc=asc&no=471 (2008. 5. 20. 검색)

www.immigration.go.kr (2008. 6. 9. 검색)

http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LS2D&mid=sec&sid1=103&sid2=336&oid=001&aid=0002093810 (2008. 5. 21. 검색)

http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2008/05/19/2008051901650.html (2008. 5. 21. 검색)

http://article.joins.com/article/article.asp?total_id=3179302     http://article.joins.com/article/article.asp?total_id=3179280  http://article.joins.com/article/article.asp?ctg=2001&Total_ID=3161644 ( 각 2008. 6. 13. 검색)

2. 국외 사이트

http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/europe/article3867787.ece (2008. 5. 26. 검색)

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML (2008. 5. 16. 검색)

http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20080606-OYT1T00276.htm (2008. 6. 9. 검색)

http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=88827012, http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=88960496, http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=89022300, http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=89064840 (각 2008. 5. 17. 검색)

http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=90309565 (2008. 5. 20. 검색)

국문초록

현행 헌법은 소위 ‘87년 체제’의 산물이다. 그 때 이후 한국사회는 크게 변화하였다. 국제관계에서는 가파른 세계화가 진전되었다. 세계화의 동인(動因)인 신자유주의는 한국사회에도 뿌리를 내리며 양극화를 초래하였다. 또 다민족 다문화 사회로의 변화를 보여주게 되었다. 국내적으로는 시민단체의 급성장과 노동계의 활발한 운동 등을 거치며 다이내믹한 민주화의 진전이 이루어졌다. 남북관계에서는 과거에는 상상할 수 없을 정도의 긴장완화가 달성되고, 그만큼 남북간 교류가 활발하게 되었다.

이와 같은 헌법현실의 변화를 과연 현행 헌법은 적절한 헌법해석으로서 버텨나갈 수 있을 것인가? 많은 사회과학자들은 그렇지 않다는 데 무게를 둔다. 이렇게 헌법규범과 헌법현실 간에 심각한 괴리현상이 발생하였고, 이는 합리적 헌법해석으로써 감쌀 수 있는 한계를 초월한다면 우리는 불가피하게 헌법개정의 문제를 생각하지 않을 수 없다. 개정된 새로운 헌법은 87년 체제 후에 생긴 여러 사회적 변화를 수용하면서, 건국 후 지금까지 우리가 이룩해온 산업화, 민주화를 토대로 하여 선진국으로 향하는 새로운 비전을 제시할 수 있어야 한다.

이 글에서는 새롭게 포함되어야 할 헌법의 내용을 국제관계, 국내 내부적 관계, 남북관계의 세 가지 카테고리로 나누었다. 그리고 어느 것에나 그 전제로서 우리는 시장경제주의를 취할 수밖에 없다.

국제적으로 우리는 세계화의 물결에 동참할 수밖에 없다. 오히려 우리는 열린 마음으로 다민족 다문화 사회의 도래에 적응해나가고, 우리의 경제력에 상응하는 국제적 책무를 수행해나감이 바람직하다.

국내적으로는 우리 사회에 만연한 나쁜 폐습인 연고주의를 청산하여 공정한 사회를 건설해야 한다. 그리고 시장경제주의 하에서 반드시 생기게 마련인 시장의 패자들 따뜻이 보듬을 수 있는 따뜻한 시장경제를 실천해야 할 것이다. 그리고 디지털 혁명 등 크게 변화된 사회경제적 환경에 맞는 헌법규정, 민주주의의 핵심인 지방자치를 실질적으로 구현해나갈 수 있는 방안 등을 새 헌법에서는 담아야 할 것이다. 물론 우리가 새로운 헌법의 내용을 구상함에 있어서는 필연적으로 정부형태에 관해서도 심각하고 진지한 논의를 반드시 거쳐야 할 것이다.

남북관계에서는 성큼 다가선 통일의 준비를 해야 한다. 통일을 원만하게 이루어나가고, 통일 후의 사회통합을 원만하게 이루어나가는 방도를 마련해야 할 것이다. 또 통일의 과정에서 북한 주민의 권익이 보장되도록 하는 내용을 고려함이 필요하다고 본다.

헌법의 개정이 우리 장래의 모든 것을 말해줄 수는 없으되 우리가 헌법에 우리 국가의 장래 나아가는 방향을 설정해둔다면 그 이상 더 국가적 아젠다를 실현시켜 나감에 있어서 효과적인 방도는 달리 없다.

주제어

87년 체제, 세계화, 신자유주의, 헌법개정, 연고주의, 시장경제주의, 남북통일, 정부형태

SUMMARY

A Search for a New Frame of Korean Constitution

By Shin, Pyung

(Prof. of  School of Law in Kyungpook National Univ.)

The current constitution was a product of 'Year of 87 Regime', which means an overall social phenomenon formed throughout the comprehensive uprising by Korean people in the year of 1987. Thereafter Korean society has enormously changed. Globalization based on neo-liberalism has penetrated into it in the opportunity of financial crisis starting 1997, when Korean economic policy was almost entirely mandated to IMF. And multi racial, multi cultural tendency has been promoted. Democratization of internal society done through NGOs' rapid grown-ups and active movements by labor unions, has been a great source of inspiration to Korean people. In addition, inter-Korean relation, the relation between South and North Korea has been dramatically improved, which resulted in the wide range of easing of tensions.

These changes were not on the hole imaginable at the time of the 'Year of 87 Regime'. It means that the alienation between Constitution-Norm and Constitution-Reality is so deep that Constitution-Norm can't accommodate  Constitution-Reality adequately. In such a time we naturally fall into a consideration of the amendment of constitution. Many social scientists agree on that. And many leaders in Korean society especially in political area seem to start voicing the necessity of constitutional amendment.

If we must consider the amendment of constitution, what should be the contents of it? I'd like to mention them divided in 3 categories.

First of all, it should be considered we have to indulge ourselves in the wave of globalization, which is not an option but is an dispensible must for Koreans. And it is desirable for us to do our best for international responsibilities imposed upon us.

In internal matters, we should dare to take a sword to cut out cronyism that is unfortunately prevalent in Korean society enough to make many examples of injustice. And the defeated in the market system are also beings with dignity to be respected at all times. So in our actual policies such a person always is taken care of in a way of implementation of 'Warmer Free-Market Economy'. Furthermore, the problems of local autonomy and the style of government system, the latter of which always has been a hot potato in the discussions of constitutional amendment, are also seriously to be deliberated. And the conspicuous social changes, one of which is so-called 'digital revolution' are sure to be included in the contents of amendment.

We could say these days are in the process of union of South and North Korea undoubtedly. In this point of view, we need to be looking into the constitutional amendment, specifically to say, in the matter of the style of government system. If so, the parliamentary cabinet system might be preferred than that of the presidential government.

Needless to say, the amendment of constitution is not a resolver for all the social problems. But we could say that setting up the national agendas by installation in constitution is the most effective way to solve them. Therefore we should tackle the constitutional amendment in this opportunity of time when social consensus for it is in general being made to make a true advanced country.

Key Words

Year of 87 Regime, Globalization, Neo-liberalism, Amendment of Constitution, Cronyism, Free-Market Economy, Union of Two Koreas, Style of Government System