일본의 경험에 비춰본 한국 국립대학법인화 작업의 평가

(The Assessment on the Works for Incorporation of National Universities in S. Korea Compared with the Experiences in Japan)

신       평*

Ⅰ. 개설

1. 한국에서의 국립대학 법인화 추진 경과

2. 한국 국립대학 법인화 추진 시 모델로 한 일본 국립대학 법인법

Ⅱ. 일본 국립대학 법인화의 과정

Ⅲ. 일본에서 국립대학법인화를 추진한 필요성

1. 개설

2. 국립대학간의 재편성과 통합

3. 국립대학에 민간적 발상의 도입

4. 제3자 평가에 의한 중점적 경쟁원리의 도입

Ⅳ. 일본 국립대 법인화의 주요 내용

1. 국립대학법인의 대강(大綱)

2. 임원회 등의 조직

3. 학장 등의 권한

4. 목표의 설정과 예산

Ⅴ. 일본 국립대학 법인화 이후 주요 현황

1. 흑자의 창출

2. 차등적인 운영비교부금의 지급

Ⅵ. 일본에서의 국립대학 법인화에 대한 비판

1. 운영비 교부금의 경쟁적 배분이 갖는 함정

2. 대학의 자치와 자율성 훼손

Ⅶ. 국립대 법인화에 대한 다양한 반대전선의 형성

1. 개설

2. 앙케이트 조사에서 보는 반대의 목소리

3. 각계의 국립대학법인화에 대한 반대의 움직임

Ⅷ. 결론

1. 일본의 국립대학법인화의 경험에서 본 한국 국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안의 결함

2. 대학의 자치에 관한 문제

3. 법안의 평가

Ⅰ. 개설

1. 한국에서의 국립대학 법인화 추진 경과

(1) 참여정부 이전의 논의

대학의 기능과 역할에 대한 반성을 토대로 하여 대학이 경쟁력을 갖추고 인재양성의 요람으로서 높은 질적 수준을 갖게 하기 위하여 세계 각국은 다양한 노력을 거듭하고 있다. 한국에서도 이러한 대학구조개혁 노력의 일환으로 국립대학의 법인화 작업이 오래 전부터 논의되어 왔다.

국립대학은 대학의 재정을 국가예산에 의해 지원함으로써 대학이 일시적인 정치권력과 사회세력에 의해 조종․통제되지 않도록 하는데 있고, 이것은 학문의 자유를 달성하는데 필수적인 조건을 형성한다. 그러나 한국에 있어서의 대학구조개혁의 일환으로 전개되어온 국립대학 법인화 추진작업은 국가의 재정책임을 줄이려는 의도가 주요부분을 차지하고 있음은 부정할 수 없다는 점에서 국립대학의 원래 취지와는 상충한다.

* 한국헌법학회 회장, 경북대학교 법과대학 교수

박정훈, “국립대학 법인화의 공법적 과제,”「서울대학교 법학」제47권 제3호(2006. 9.), 430면 참조.

국립대학 법인화의 구상과 그 실현을 향한 시도는 참여정부에 들어와서 본격화되었으나, 사실은 그 이전부터도 꾸준하게 추진의 과정을 밟아왔다. 그 대강을 요약하여 말하자면 아래와 같다.

국립대를 법인화하여 구조개혁하겠다는 발상은 전두환 정권 때까지 거슬러 올라간다. 1987년 교육개혁심의회의 교육개혁종합구상에서 국립대학의 특수법인화를 권장사항으로 발표하면서 국립대 법인화 문제가 시작되었다. 그러나 여기에서는 1995년 이후 보다 구체화된 국립대학 법인화의 추진 경과를 정리한다.

이하의 내용은 국립대법인화 저지와 교육공공성 강화를 위한 공동투쟁위원회, “교육공공성포기, 대학자치말살, 등록금인상 초래하는 국립대법인화 이것이 문제입니다”, (2007. 6), 1-4면 및 전국공무원노동조합교육기관본부, 「국립대법인화 저지투쟁 자료집」, 323면, 그리고 김배원, “대학의 자치와 국립대 법인화,”「헌법학연구」제13권 제1호(2007. 3.), 323-325면 참조.

① 1995. 5. 31. 원하는 국립대학의 선택적 특수법인화 방안이 제시되었다(’95, 교육개혁위).

1988년 서울대가 법인화를 장기발전계획으로 포함시킨 후, 1992년 제1 과제로 확정하였으며, 1995년 5월 31일 교육부의 교육개혁안에서 학제의 다양화 과제로 국립대 특수법인화를 내걸었다.

② 1996년 6월 2일 교육부와 한국교육개발원은 ‘신경제 장기구상 중 교육부문 과제’에서 2000년 이후 국립대를 특수법인화 내지 공립화, 민영화하겠다고 발표하였으며, 이에 따라 1997년 9월 1일 교육부는 국립대학특별회계법(안) 및 동시행령(안)을 입법예고 하였다.

③ 이후 교육부는 국립대학발전계획(2000년)과 대통령 업무보고(2002년)를 통해 ‘국립대학운영에 관한 특별법’(국특법) 도입 방침을 밝혔다.

④ 기획예산처는 2002년 6월의 국립대학 회계제도 개편(안) 검토시 ‘국립대 법인화’ 필요성을 제기하였다.

⑤ 20002년 11월 한나라당 황우여의원이 ‘국특법’을 대표발의해 구체화의 모습을 띠게 되었다.

이처럼 김대중 정부에 이르기까지 매 정부마다 국립대 법인화, 민영화를 추진해왔으나, 국립대 교직원의 신분변동, 대학 통제 불변 등에 대한 내적 반발과 외적으로는 정부가 국립대 교육재정 확보의 책임을 회피하는 수단이자 국립대의 설립 목적과 공교육적 기능을 명백하게 위배하는 것이라는 교육 주체들의 반발에 직면해 번번이 무산되어 왔다.

(2) 참여정부 들어와서의 논의와 작업

현 정권의 출범 후 국립대학 법인화는 본 궤도에 올라섰다고 할 수 있다. 2003년 8월에 발표한 ‘참여정부 교육인적자원개발 혁신 로드맵’에서 국립대특별법을 2004년까지 제정하겠다고 하였다. 2004년 12월에 확정 발표된 국립대학구조조정 방안에서도 국립대학의 회계제도 개편, 지배구조 개선의 명목으로 2005년에 입법예고를 한 뒤 법제화한다는 것을 천명하였다.

2005년 5월 11일 교육인적자원부의 ‘국립대학의 자율적 선택에 의한 특수법인화’ 방안이 대통령에게 보고되었다. 2005년 5월 인적자원개발회의에서 ‘특성화를 위한 대학혁신방안’의 일환으로 자율적인 선택에 의한 국립대학의 특수법인화를 추진하기로 하였다. 이 회의를 계기로 그동안 총장간선제 도입이 주요골자이던 국립대특별법이 국립대학 법인화법으로 선회하게 되었다. 그 해 7월 교육부총리는 대교협 총회에서 법인화하지 않으면 해당 국립대에 불이익을 주겠다고 천명하면서 국립대 법인화 문제가 공개화 되었다.  그해 9월 본격적인 논의가 시작되어, ‘대학운영체제 개선협의회’가 그해 9월부터 12월까지 운영되었다. 국립대학 교수들이 그 무렵 국립대법인화 저지결의대회를 2005년 9월 24일 가지는 것으로 결의하자 9월 21일 교육부는 특수법인화를 포함한 국립대학 운영체제 개선방안을 마련한다는 명목으로 위 협의회를 구성한 것이다.

울산국립대는 2005년 9월 16일, 인천시립대는 2006년 4월 3일 각 특수법인으로 신설하거나 전환한다는 내용의 양해각서가 체결되었다.

이를 바탕으로 하여, 교육인적자원부는 2006년 6월 국회 교육위원회에 법인화 법안 국회제출 추진보고를 하고 또 그해 7월 기획예산처, 행자부, 재경부, 중앙인사위원회와 관계부처 협의를 거친 다음 ‘국립대학법인의 설립ㆍ운영에 관한 기본적인 사항과 대학 운영의 자율성과 책임성 향상에 필요한 사항을 정하여 효율적인 대학 운영을 도모하고, 대학의 교육 및 연구 활동에 대한 사회적 요구에 부응함으로써 학문과 국가 발전에 이바지하기 위하여’라는 명목으로 마침내 2006년 9월 「국립대학법인의 설립ㆍ운영에 관한 특별법(안)」(이하 ‘특별법’)을 발표하였다.

교육인적자원부는 특별법의 제정 목적으로 대학의 경쟁력제고, 국립대학 운영의 자율성과 책임성, 그리고 재정의 효율성 고양을 들었다. 즉, 교육인적자원부는 현재의 국립대학이 정부조직으로서의 경직성에서 벗어나 자율과 책임을 담보하기 위해서는 ‘특수법인’의 형태로 ‘국립대학법인’을 설립하여 대학운영 체제의 다양화와 자율화를 통한 교육 경쟁력을 강화하고자 의도하고 있는 것이다. 이는 그동안 자유주의와 시장경제를 주장하는 학자들이 현재의 국립대학이 지니고 있는 문제점을 지적하면서 그 대안으로 일찍부터 주장해 온 것이다. 하지만 이와 같은 주장에 대해, 교육인적자원부가 특별법의 제정을 통하여 대학운영 체제의 다양화와 자율화를 통한 교육 경쟁력을 강화한다는 명분하에 국립대학을 법인화하겠다고 추진하고 있지만, 결국 정부가 책임져야 하는 국립대의 재정 구조를 완전히 민영화 구조로 전환하겠다는 것이 실제 추진 목표라는 등으로 강하게 반박하는 주장도 만만찮았다. 드디어 2006년 9월 27일 국교련(전국 국공립대학 교수회 연합회의 약칭)을 중심으로 하여, 전국교수노동조합, 전국대학노동조합, 전국공무원노동조합, 민주화를 위한 교수협의회가 ‘국립대법인화 저지를 위한 공동투쟁위원회’를 결성하여, 본격적인 반대투쟁에 나서게 되었다.

김영용, “대학 교육 경쟁력 강화를 위한 국립대 법인화”, 자유기업원 교육칼럼, 2006. 10. 9,

http://www.cfe.org/generic/mboard/board_cont.aspx?ID=1356&b=BOARDmn20061221201642

(검색일: 2007. 7. 28)

국립대법인화에 대한 반대주장의 요지를 정리하자면, 첫째 충분한 공감대의 형성 없이 입법절차가 진행되어온 점, 둘째 국립대학이라는 명칭만 빌린 사립대학의 설립의도를 가진 것이라는 점, 셋째 교육인적 자원부의 간섭과 통제가 가중되면 대학의 자율성을 결정적으로 훼손할 것이라는 점, 넷째 국립대 법인화는 대학운영의 민주성과 대학자치에 역행한다는 점, 다섯째 기초학문이 포함된 고등교육에 대한 국가의 지원과 육성이 소홀하게 될 것이라는 점 등을 들 수 있다. 전국공무원노동조합교육기관본부(편), 위 자료집, 3450350면 참조.

교육인적자원부는 가열되는 반대투쟁에도 굴하지 않고, 2010년까지 인천대, 울산국립대, 서울대를 포함한 4-5개 대학을 법인화된 국립대학으로 한다는 목표를 세웠다. 교육인적자원부는 2006년 9월 29일 국립대학법인의 설립․운영에 관한 특별법안의 공청회를 개최하려고 하였으나 국교련 등의 반대시위로 무산되었다. 그러나 그해 11월 6일 다시 공청회를 열어 공식토론을 가졌다. 그달 16일 공청회 제기 의견검토를 위한 교육부총리 주재 토론회가 개최되었으며, 그 후 주요 쟁점에 대한 관계부처 이견조정의 과정을 거쳐 2007년 2월 1일 열린 당정협의회에서 국립대법인화법은 정부입법, 울산국립대와 인천시립대의 국립대 법인화는 의원입법으로 추진키로 결정되었다. 이에 따라 ‘국립대법인 울산국립대학교 설립에 관한 특별법안’이 발의되어 2007년 3월 6일 ‘국립대법인 울산과학기술대학교 설립․운영에 관한 특별법안’이 국회를 통과하였다. 힘을 얻은 교육인적자원부는 2007년 3월 9일에서 그달 29일까지 ‘국립대법인화법’에 관한 입법예고를 실시하였다. 그런데 그해 5월 11일 규제개혁위원회 산하 행정사회분과위원회 심의에서 위 법안이 대학의 자율성을 침해할 가능성이 있다고 보완 및 수정요청을 하여, 일부 수정이 이루어졌다. 그해 6월 5일 ‘국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안’이라는 이름으로 국무회의의 심의를 통과하여 국회의 소관상임위원회인 교육위원회에 회부되었다.

교수신문, 2006. 11. 13일자.

교육인적자원부 공고 제2007-36호. 원문은 다음 사이트에서 구할 수 있다.

http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101 (검색일: 2007. 7. 28)

이에 관하여는 교육인적자원부 web site인

http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101(검색일 : 2007. 10. 3)에 나와 있다. 그리고 교육인적자원부(편), 「자율선택에 따른 국립대학법인화를 위한 공청회자료집」(2006. 11. 6.)에도 있다.

‘국립대학법인의 설립․운영에 관한 기본적인 사항과 대학운영의 자율성과 책임성 향상에 필요한 사항을 정하여 효율적인 대학운영을 도모하고, 대학의 교육 및 연구 활동에 대한 사회적 요구에 부응함으로써 학문과 국가의 발전에 이바지함을 목적’(제1조)으로 하는 이 법률안의 주요한 내용을 간추려서 열거해보기로 한다.

① 국립대학법인을 새로 설립하거나, 기존의 국공립대학을 국립대학법인으로 전환하는 형식으로 설립할 수 있는데, 후자의 경우에는 해당 대학 교직원의 의견 및 재정상태 등을 고려하여 설립한다(제6조 제1, 2항)

② 총․학장이 국립대학법인을 대표하며 그 업무를 총괄하고(제13조 제1, 2항), 교직원의 임면권한을 갖는다(제9조 제2항). 총․학장은 총․학장 추천위원회에서 3명 이내의 후보자를 복수추천하여 그 중에서 이사회가 1명을 선임한 뒤 교육인적자원부장관의 제청을 거쳐 대통령이 임명한다(제13조 제2항). 총․학장 추천회의의 구성과 운영에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다(동조 제5항).

③ 국립대학법인의 운영에 관한 일반적 주요사항을 심의․의결하기 위하여 이사회를 설치․운영하는데(제15조, 제16조), 이는 국립대학법인의 최고 심의․의결기구이다. 이사는 총.학장, 교육인적자원부장관이 추천하는 1명, 기획예산처장관이 추천하는 1명, 그 외 그 국립대학법인의 교직원이 아닌 자가 과반수를 이루는 선에서, 이사회에서 선임하여 교육인적자원부장관의 승인을 얻은 12명 이내의 이사들로 구성된다(제14조 제1, 2, 3항, 제12조 제1항). 이사장은 이사 중에서 호선하나 총.학장은 이사장이 될 수 없다(제15조 제3항, 제12조 제1항).

④ 국립대학법인의 재산상황과 회계를 감사하는 감사 2인은 이사회에서 선임하여 교육인적자원부장관을 승인을 얻되, 그 중 한명은 공인회계사법에 따른 공인회계사 자격이 있어야 한다(제17조 제1항, 제2항, 제12조 제1항).

⑤ 이사회의 의결에 앞서 국립대학법인의 교원인사, 교수평가에 관한 사항 등 교육연구에 관한 중요사항을 심의하는 기구로 교육연구위원회를 두는데, 그 위원은 국립대학법인의 교원으로 한다(제18조 제1, 2, 4항).

⑥ 또 이사회의 의결에 앞서 예결산, 수업료 등 국립대학법인의 재무경영에 관한 주요사항을 심의하기 위하여 재무경영협의회를 두되, 그 위원은 교직원, 학생 및 외부인사들로 구성된다(제19조 제1, 2, 4항).

⑦ 국립대학법인의 회계는 법인회계로 단일화된다(제22조 제1항).

⑧ 국가나 지방자치단체는 국립대학법인에 출연금이나 보조금 등을 지급할 수 있는데(제24조), 출연금은 매년 지원하나 출연금 산정방법 등은 교육인적자원부장관이 정한다(제30조 제1, 2항). 총․학장은 4년 단위로 학교운영성과목표를 설정하여야 하는데, 교육인적자원부장관은 위 목표에 따른 실적을 매년 평가․공표하고, 그 결과를 출연금 등 재정지원 및 행정지원 정책에 반영한다((제33조 제1, 2항). 한편 기존의 국립대학이나 공립대학을 국립대학법인으로 전환하는 경우 그 대학 소관의 국․공유재산 등을 국립대학법인에 양여한다(제25조 제1항).

⑨ 국립대학법인은 교육인적자원부 장관의 승인을 얻으면 장기차입을 하거나 학교채를 발행할 수 있고(제26조 제1항), 교육․연구활동에 지장이 없는 선에서 수익사업을 할 수 있다(제29조 제1항).

국가는 국립대학법인의 기초학문 분야의 지원․육성을 위한 재정지원 등 대책을 수립하여야 한다(제32조).

정부는 이 조항을 근거로 하여 법인전환 이후 기초학문을 지원․육성하기 위한 프로그램을 지속적으로 확대할 것이며, 정부 총 연구개발(R&D)예산 중 기초학문 투자비율에 대한 연차별 목표치를 제시함으로써 기초학문 육성을 지속적으로 할 것이라고 한다(법안의 내용을 수록한 교육인적자원부 web site인 http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101(검색일 2007. 10. 3.)에 담긴 것 중 ‘별첨 입법예고결과’중의 설명 참조).

기존의 국공립대학이 국립대학법인으로 전환하는 경우 교직원을 본인의 희망에 따라 공무원 신분을 그대로 유지하는 사람과 국립대학법인의 교직원으로 신분전환을 하는 사람으로 나누어, 전자의 사람들은 법인전환 후 5년 이내에 국가나 지방자치단체에 전출시킨다(제34조 제1, 3, 4항). 그리고 후자의 사람들에 관하여 사립학교직원연금관리공단에 가입하는 것으로 하되 그 퇴직급여, 유족급여 등에 관하여 별도회계로 만들어 관리하고(제10조, 제36조) 공무원으로서 재직한 기간이 합산된다(제37조). 정년의 문제에 관하여는 국립대학법인으로의 전환에 의하여 하등 불이익을 받지 않으며, 국립대학법인의 교직원 정년이 오히려 더 장기인 경우에는 이에 의한다(제34조 제5항).

기성회 직원의 경우에도 국립대학법인의 직원으로 새로이 임용되는데, 정년의 문제에 관하여 다른 교직원의 경우와 같이 불이익을 받지 않는다(제35조 제1, 3항). 그리고 별도의 규정이 없는 이상, 기성회 직원으로서 근무한 기간이 합산되어 퇴직수당 등의 금액이 결정되지는 않을 것이다.

이상에서 국립대의 법인화에 관한 주요한 경과과정 및 현재 상태에서 국회에 상정된 최종적인 법률안에 대한 설명을 하였다.

아쉽게도 우리의 국립대 법인화에 관한 추진과 그 입법안의 마련은 상당부분 일본의 것을 벤치마킹(benchmarking)한 것으로 보인다. 이 논문에서는 일본의 국립대 법인화가 어떤 과정을 거쳐 초래되었고, 그 후 어떻게 운용되어 지금 이 제도에 대한 일반적인 평가가 어떠한지에 관하여 살핀다. 이러한 고찰을 토대로 하여 한국의 국립대학법인화 작업에 대한 고찰을 행해나가기로 한다.

2. 한국 국립대학 법인화 추진 시 모델로 한 일본 국립대학 법인법

우리는 앞에서 한국의 ‘국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안’의 대강을 살펴보았다. 그것을 아주 축약해서 말하자면, 교원인사, 학사에 관한 사항 등을 다루는 교육연구위원회와 재무경영에 관한 사항을 다루는 재무경영협의회를 두 개의 축으로 하여 그 위에 최고의사결정기구인 이사회를 설정하고 있다.

일본의 국립대학법인은 경영에 관한 주요사항을 심의하는 경영협의회와 역시 교원인사나 학사 등의 사항을 심의하는 교육연구평의회를 두고 이 두 개의 기구 위에 최고의사결정기구로서 임원회를 둔 점에서 전체적인 윤곽에서 우리와 대단히 유사한 모습을 보인다. 물론 학장선출회의에서 선출된 학장이 이사를 임명하여 명실상부하게 독자적인 강력한 권한을 갖고 대학을 이끌어갈 수 있으나, 우리의 경우 총․학장이 이사회의 개별 구성원이 되어 최고 의사결정기구인 이사회의 의결사항을 집행한다는 점 등 차이를 보이고 있기는 한다.

일본어로는 ‘역원회(役員會)’라고 되어 있는데, 이를 번역하였다.

일본에서의 학장은 우리나라에서 총장 및 학장을 포괄하는 개념으로 이해할 수 있다.

이러한 차이에도 불구하고 그 조직의 대강이나 법인화의 추진과정 등에서 법인화를 슬로건으로 내건 목적 등에서 대단히 유사성을 띈다. 그러므로 우리의 국립대학법인화에 관한 법률안은 일본의 국립대학 법인화 과정 혹은 그 결과물인 일본 국립대학법인법을 상당부분 벤치마킹한 것이라고 말할 수 있다.

이하에서는 일본의 국립대학법인화가 어떤 과정을 거쳐서 이루어졌는지, 그 결과로 어떠한 모습이 국립대학법인에 주어졌는지, 그 운영상의 문제점과 이에 대한 반대의 목소리 등에 관하여 살펴가기로 한다. 그리고 결론적으로 우리가 일본의 국립대법인화의 경험에서 무엇을 배울 수 있으며, 또 우리의 ‘국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안’이 미처 채우지 못한 결함을 분석해나가기로 한다.

Ⅱ. 일본 국립대학 법인화의 과정

일본에서는 전전(戰前 : 1945년 8월 15일의 태평양 전쟁의 종전(終戰) 전을 의미한다)에 국립대학을 한때 관립대학이라고 불렀다. 메이지 유신을 거쳐 근대국가의 기반을 조성하며, 당시 내각제도가 처음 생겼는데 이에 맞추어 관리를 양성하는 기구로서 관립대학이 생겨난 것이다. 이것은 지금의 공립대학과 국립대학 모두의 전신이 되는 셈이다. 일본의 국립대학은 1886년 (메이지 19년)에 개교한 동경대학에서 시작되었다.

지나간 역사에서 일본의 국립대학은 메이지 시대 이후의 근대화 정책에 발맞추어 국가 발전의 원동력으로서 또는 국책수행을 위한 인재 양성소로서 큰 역할을 해왔다. 그러나 국가간 경쟁이 날로 치열해지고 있는 오늘날 대학을 지식의 거점으로서 보다 개성적으로 인재를 양성할 수 있는 기구로 바꾸어야 할 필요성이 대두되었다. 한편 보다 장기적인 안목에서 교육 연구 기반을 정비함과 동시에 산업체와 지방 자치제와의 연계 즉 산공학(産公學)이라는 네트워크를 보다 효율적으로 할 수 있는 열린 대학상이 요구되어지는 시대가 되었다.

일본에서 대학개혁에 관한 논의는 1987년 대학 심의회가 발족 된 이후 지속적으로 이루어져 왔다. 국립대학 법인화는 대학개혁 정책의 주요 기둥으로 추진되어 왔다. 대학개혁정책은 ① 국제경쟁력을 갖춘 세계최고수준의 교육연구환경거점의 형성, ② 사회가 요청하는 전문직업인 양성의 추진, ③ 현대적 과제에 대응할 수 있는 인재양성과 대학의 다양한 기능의 전개 등을 슬로건으로 내걸고 추진되어왔다.

대학개혁 전반에 관해 그 취지 등 알기쉽게 설명한 내용으로는, 일본 문부성 웹 사이트 중 http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/kaikaku/index.htm(2007. 10. 17. 검색), 국립대학법인화에 관하여는 역시 같은 웹 사이트 중 http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/houjin.htm(2007. 10. 17. 검색)에 들어가면 대강의 내용을 파악할 수 있다.

국립대학법인화는 1990년대 중반의 하시모토(橋本)정권 당시부터 본격적으로 논의되고 추진되었다. 국립대학 법인화의 기본적인 기조는 교육과 연구의 질적 향상, 조직 운용의 활성화 및 개선화 방안을 모색하는 데에 있다. 이는 일본 고등교육에 관한  대표적인 개혁 정책인 대학 구조개혁을 의미하는 것이다.

국립대학법인화를 추진해나가는 과정에서 반대 분위기도 적지 않았으나, 이러한 가운데에서도 통산성이 국립대학 법인화의 법안 개요를 공표하고  뒤이어 1998년 6월  관계부처에서 법인화의 개혁기본법안을 짰다. 그 이후 국립대학 교직원을 비롯한 사회 각층의 강한 반대에도 불구하고 정부와 국회가 주도하여 일관되게 법인화를 강력하게 추진하게 되었다.

1999년 4월 내각회의에서 국립대학의 독립행정법인화에 대해서 대학의 자주성을 존중하며 대학개혁의 일환으로 검토하여 2003년까지 결론을 내릴 것이라는 결정이 이루어졌다. 2000년 7월 국립대학관계자를 포함한 전문가들로 조사검토회의가 국립대학법인화에 관한 조사검토가 개시되었다. 조사검토의 요지는 첫째 국립대학을 재편․통합하여 대폭적으로 감축한다, 둘째 국립대학의 제도를 해체하여 민간경영의 수법으로 운영하는 ‘국립대학법인’으로 한다, 셋째 경쟁원리를 도입하고 국, 공사립 ‘톱30’대학을 집중육성한다는 것이었다. 2002년 3월에는 위 조사검토회의 보고서가 제출되었다. 그해 11월 내각회의에서, 경쟁적 환경 속에서 세계 최고수준의 대학을 육성하기 위해 ‘국립대학법인화’ 등의 시책을 통해 대학의 구조개혁을 추진한다는 결정이 이루어졌다. 2003년 2월 국립대학법인법 등 6개 관련법안이 국회에 제출되어 그해 7월 국회에서 통과되어 그해 10월부터 시행되게 되었다. 이에 따라 2004년 4월 드디어 법인화된 국립대학이 출범하게 되었다.

이하 국립대학법인이 출범하기까지의 과정에 관하여는 이병영, 「국립대학법인화, 이대로 좋은가」(한밭대학교 교수평의회 ; 2007. 8.), 23-24면 주로 참조.

이 법률의 원문은 ‘法令データ提供システム’의 web site를 통한 http://law.e-gov.go.jp/cgi-bin/idxselect.cgi?IDX_OPT=2&H_NAME=&H_NAME_YOMI=%82%b1&H_NO_GENGO=H&H_NO_YEAR=&H_NO_TYPE=2&H_NO_NO=&H_FILE_NAME=H15HO112&H_RYAKU=1&H_CTG=1&H_YOMI_GUN=1&H_CTG_GUN=1에 나와있다(2007. 10. 8. 검색). 번역문은 교육인적자원부 web site인 http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101(검색일 : 2007. 10. 3)에 나와있다.

일본 국립대학 법인화의 배경에는 겉으로는 대학의 자율성의 확대를 위한 것이라고 간헐적으로 표방하고 있지만, 그 내면을 들여다보면 경제적인 논리로서 대학의 경쟁력을 제고시키려는 것이 주된 의도임을 쉽게 알 수 있다. 이것은 바로 정부의 대학에 대한 영향력의 확대로 직결될 수 있는 것이다. 이러한 관점에서 전대교(全国大学高専教職員組合)를 비롯한 단체 그리고 전국 대다수의 국립대학에서도 법인화를 반대해왔다.

Ⅲ. 일본에서 국립대학법인화를 추진한 필요성

1. 개설

일본에서의 국립대학 법인화는 민간의 자발적인 운동이 결실을 거둔 것은 결코 아니다. 철저하게 정부 주도의 사업으로 시종일관하였다. 여기에서 국립대학 법인화의 근거이유, 필요성으로 제시하는 것은 당연히 국립대학법인화를 주도한 정부에서 제시한 논거이다. 그 타당성에 관하여는 의문의 여지가 있을 수 있다.

2004년 4월 이전 일본의 국립대학은 여전히 국가 행정 조직의 일부로서 독립된 법인격이 없기 때문에 개혁에 한계가 있었다. 문부과학대신의 지휘 감독 하에서 대학 스스로가 지녀야 할 권한과 책임에 한계를 느낀 점도 있다. 대학의 예산 인사 조직 등의 운영에 있어서 국가 행정의 다양한 규제를 보았기 때문에 교육과 연구사업을 전개하는 데에 크게 제약을 받기도 한다. 이와 같은 문제의식을 바탕으로 하여 대학 운영상의 자율성을 확대하고 독창성 있는 세계 최고수준의 교육 연구를 위해서는 각 국립대학이 법인화되어야 한다는 명분이 채택되었다. 국립대학법인화는 문부과학성이 2001년 6월에 발표한 <국립대학 구조 개혁 방침>이 그 청사진이 되었다. 그 부제는 <활력이 넘치고 국제 경쟁력이 있는 국 공 사립대학 만들기의 일환으로서>이다. 그 주된 내용은 다음과 같으며, 일본의 국립대학 법인화의 본질을 이해함에 있어서 기본전제가 되는 내용이다.

이를 토야마(遠山)플랜이라고 부른다. 이병영, 전게서, 16면.

2. 국립대학간의 재편성과 통합

의과 대학 등 단과대학은 타 대학과 통합하며,  현(縣) 구역을 넘는 대학 학부간의 통합을 추진하여 국공립 대학 수를 대폭적으로 삭감시킨다. 그 목적은 수적인 삭감 그 자체에 있는 것이 아니라 종래의 각 대학의 틀 내에서 상대적으로 열악했던 교육이나 연구 환경을 보다 개선하는 데에 그 주된 목적이 있다. 이를 통하여 교육 연구의 고도화 새로운 학문 영역의 전개 및 인재의 유동화와 자원의 중점적인 투자 등을 꾀할 수 있다.

3. 국립대학에 민간적 발상의 도입

대학운영에 민간적 발상을 도입한다는 것은 대학 임원이나 경영조직 외에 외부의 전문가를 영입하여 경영의 책임을 맡기는 것이다. 이리하여 보다 전략적이고 기동적인 대학운영이 되도록 하는 것을 말한다. 또한 능력주의 및 업적주의에 기반한 인사시스템을 도입하는 것도 중요하다. 그리고 국립대학의 기능의 일부를 분리 독립(독립채산제 도입)하는 것도 필요하다. 이러한 유형으로서는 부속학교나 어학교육원 평생교육원 등이 있다. 따라서 이러한 개념을 바탕으로 탄생된 국립대학 법인은 철저한 경쟁을 기본으로 하는 신자유주의 사고를 그 중요한 축으로 한다고 해석할 수 있다.

4. 제3자 평가에 의한 중점적 경쟁원리의 도입

대학의 교육 연구환경을 지속적으로 정비해 가도록 경쟁적인 환경을 마련해 둔다. 그러기 위해서 제3자 평가에 의해 상대적으로 경쟁력을 갖춘 대학에 대해서는 중점적으로 지원하는 방식을 도입한다. 그 일환으로 시작된 것이 2002년에 도입된 <세계적 교육연구 거점 형성을 위한 중점적 지원 -21세기 COE 프로그램> (당초에는 TOP 30)이라는 계획이다. 이 제도로 각 대학의 개성이나 특색이 명확히 드러나게 되며 국․공․사립대학 간에 경쟁을 통하여 대학 전체의 수준을 향상 시키는데 그 기대 효과가 있다.

21세기 coe(center of excellence:중핵적 연구거점) 프로그램의 내용에 관하여는 일본학술진흥협회(JSPS) 웹 사이트에서  http://www.jsps.go.jp/j-21coe/ (2007. 10. 17. 검색) 참조

Ⅳ. 일본 국립대 법인화의 주요 내용

이러한 과정을 거쳐 일본에서 국립대학법인화에 관한 법체계가 이루어지고, 2004년부터 국립대학법인화가 실행되었다. 일본의 국립대 법인화에 관한 주요 실상, 내용을 일본의 국립대학법인법에 나타난 것을 중심으로 살피기로 한다.

1. 국립대학법인의 대강(大綱)

국립대학법인법은 대학의 교육 연구에 대한 국민의 요청에 부응하는 동시에 일본의 고등교육 및 학술 연구 수준의 향상과 균형있는 발전을 도모하기 위하여 국립대학을 설치하며 교육연구를 실시하는 국립대학 법인의 조직․운영 및 대학공동이용기관을 설치하고 대학의 공동이용에 제공하는 대학공동이용기관 법인의 조직․운영에 대하여 정함을 목적으로 하여(제1조) 만들어졌다. 국가는 이 법률의 운용에 있어서 국립대학 및 대학공동이용기관의 교육 연구 특성을 항상 배려하여야 한다(제3조).

인간문화, 자연과학, 고공(高工)에네르기 가속기, 정보시스템이라는 동법 별표 제2의 2란에 열거된 4개의 연구분야에 대하여 대학에서의 학술연구 발전 등에 이바지하기 위하여 설치되는 대학의 공동이용연구소를 말한다.

국립대학 법인은 법인으로 하는데(제6조), 법인의 기본업무는 국립대학을 설치하고 이를 운영하는 것이다(제22조 제1항 제1호). 자본금은 정부가 출자한 금액으로 하되 필요한 때에는 토지, 건물 기타 토지의 정착물 및 그 건물에 부속하는 공작물을 현물 그대로 출자할 수도 있다(제7조, 제1, 2, 3항).

2. 임원회 등의 조직

국립대학 법인에는 학장 및 감사 2명을 두고(제10조 제1항), 그 외 각 국립대학의 크기 등을 감안하여 2인에서 8인까지의 이사를 두되 각 대학이 가지는 이사의 수를 개별적으로 법제화하였다(제10조 제2항, 별표 제1). 학장과 이사로써 임원회가 구성된다. 그런데 이사는 학장이 임명하고, 감사는 문부과학대신이 임명한다(제13조 제1항, 제12조 제8항).

앞에서 이미 말한대로 우리나라에서의 총장과 학장을 포괄하는 개념이다. 즉 일본에서는 대학의 ‘총장’이라는 용어가 없다.

국립대학 법인에 국립대학 법인의 경영에 관한 중요사항을 심의하는 기관으로서 경영협의회를 두는데(제20조 제1항), 경영협의회의 위원은 학장, 학장이 지명하는 임원회의 이사 혹은 직원, 해당 국립대학법인의 임원이나 직원 이외의 자로 교육연구평의회의 의견을 청취하여 학장이 임명하는 자로 하되, 학외위원이 위원 총수의 2분의 1 이상이 되도록 하였다(동조 제2, 3항). 의장은 학장이 맡는다(동조 제5항).

이를 일본에서는 ‘학외위원’이라고 보통 부른다.

그리고 국립대학의 교육 연구에 관한 중요사항을 심의하는 기관으로서 교육연구평의회를 두는데(제21조 제1항), 교원인사나 학칙 등의 제정, 개폐 등에 관한 심의를 행한다(동조 제3항). 교육연구평의회의 평의원은 학장, 학장이 지명하는 사람, 학부, 연구과, 대학부설연구소 기타 교육연구상 중요한 조직의 장 중 교육연구평의회가 정하는 사람, 기타 교육연구평의회가 정하는 바에 따라 학장이 지명하는 직원이 된다(동조 제2항). 그 의장 역시 학장이 맡는다(동조 제5항).

이렇게 하여 국립대학 법인의 주요 기구로는 임원회, 경영협의회, 교육연구평의회 세 개가 구성되어 있다고 할 수 있다.

경영협의회, 교육연구평의회는 나아가 학장을 선출하는 학장선출회의를 구성하는 중요한 역할을 한다. 즉 원칙적으로 경영협의회, 교육연구평의회에서 각 선출하는 동수의 사람들로 학장선출회의가 구성된다. 그런데 경영협의회에서 선출하는 학장선출회의 구성원은 ‘학외위원’ 중에서 뽑혀야 하고, 교육연구평의회에서 선출하는 학장선출회의 구성원은, 학부, 연구과, 대학부설연구소 기타 교육연구상 중요한 조직의 장 중 교육연구평의회가 정하는 사람, 기타 교육연구평의회가 정하는 바에 따라 학장이 지명하는 직원 중에서 뽑혀야 한다(제12조 제2항, 제20조 제2항 제3호, 제21조 제2항 제3호). 다만 학장선출회의는 전체 구성원의 1/3을 초과하지 않는 범위에서 학장 또는 이사를 포함시킬 수 있다(제12조 제3항). 학장은 인격이 고결하고 학식이 뛰어나며 또한 대학에서의 교육 연구 활동을 적절하고 효과적으로 운영할 수 있는 능력을 가지는 자 중에서 선출되도록 하였다(동조 제7항).

3. 학장 등의 권한

학장은 국립대학 법인을 대표하여 그 업무를 총괄하는데(제11조) 명실상부하게 국립대학을 통솔하게 한 점이 일본법의 특색이라고 할 수 있다. 또 학장이 최종적으로 문부과학대신에 의해 임명되나(제12조 제1항), 이는 형식적이고 앞에서 말한 학장선출회의의 선출에 의해 실질적으로 결정된다 할 수 있고, 문부과학대신이 설혹 학장을 해임한다 하더라도, 이는 반드시 학장선출회의의 신청이 있어야 함을 전제한다(제17조 제4항).

학장은 제11조 제2항에서 정한 중요사항에 대하여는 임원회의 논의를 거쳐야 하나(제11조 제2항), 학장이 학내에서 적절한 리더십을 발휘한다면 이는 말 그대로 논의에 그치게 될 것으로 본다. 임원회가 어떤 구속력 있는 결의를 할 수는 없다. 학장은 국립대학 법인의 3대 지주를 형성하는 임원회, 경영협의회, 교육연구평의회의 구성원인 이사의 전부 혹은 위원의 일부를 직접 임명하고, 그 회의를 주관한다.

4. 목표의 설정과 계획의 수립, 평가, 자금의 차등지급

문부과학대신은 6년이라는 기간 동안 국립대학 법인이 달성해야 할 업무운영에 관한 목표를 중기(中期)목표로 설정하여 이를 해당 국립대학 법인에 제시하고 또 공표한다(제30조 제1항). 중기목표는 업무운영의 개선 및 효율화에 관한 사항 등이 주로 들어간다(동조 제2항).

중기목표가 제시된 때 국립대학 법인은 그 목표를 달성하기 위한 중기(中期)계획을 작성하여 문부과학대신의 인가를 받아야 한다(제31조 제1항). 중기계획에서도 가장 중요한 것은 업무운영의 개선 및 효율화에 관한 목표를 달성하는데 취해야 할 조치 등이다(동조 제2항 제2호).

그리고 문부과학성 내에 국립대학 법인 등의 업무실적 평가를 주된 업무로 하여 국립대학법인평가위원회가 설치되었다(제9조 제1, 2항). 위 평가위원회는 중기목표의 설정이나 그에 상응한 해당 국립대학의 계획설정에 대한 인가에 있어서 의견을 낼 수 있다(제30조 제3항, 제31조 제1항).

국가는 각 년도의 해당 국립대학법인에 대한 자금교부를 원칙적으로 중기계획에 근거하여 하게 될 것이다. 그러므로 목표의 설정과 계획의 입안 그리고 그 평가에 있어서 문부과학성의 개입은 엄청난 위력으로 다가올 것임에 틀림없다.

그 자금을 운영비교부금이라고 한다. 각 대학에 지급되는 운영비 교부금은 표준운영비 교부금(학생 수 등 객관적인 지표에 근거한 각 대학에 공통의 산정방식에 의해 산출된 표준적인 수입･지출액의 차액)과 특정 운영비 교부금(객관적인 지표 적용이 어려운 교육･연구 시설의 운영이나 사업의 실시에 해당하는 소요액)으로 한다. 운영비 교부금을 통해 경쟁적 환경의 조성 및 각 대학의 개성 있는 발전을 촉진한다는 관점에서, 중기계획 종료 후 각 대학의 대학 제3자 평가의 결과를 반영시키고 그 구체적 방법･절차에 관하여 검토한다. 대학･학부 등의 이념･목표･특색･조건 등에 입각한 탄력적인 운영비 교부금의 산정방법을 고려한다.

운영비교부금 외에 국립대학법인은 자기수입과 학생납부금을 수입금으로 가질 수 있다. 자기수입은 통상 업무수행에 수반한 수입(학생납부금, 입학검정료수입, 부속 병원 수입, 재산처분수입, 잡수입 등)과 그 밖의 것(기부금 등)으로 구분한다. 전자는 운영비 교부금의 산출에 이용하고, 후자는 원칙적으로 운영비 교부금과는 다르게 정리하여 운영비교부금의 산출에는 반영시키지 않는다. 전자의 경우에도 부속병원의 표준수입을 상회한 수입 등 자기노력에 의한 잉여금이 있는 경우 등에는 미리 중기계획에 인정된 용도로 충당할 수 있게 한다.  학생 납부금의 금액 결정은 교육의 기회균등, 우수한 인재의 양성, 대학의 자주성･자율성을 향상시킨다는 관점에서 운영비 교부금 산정에 반영시킨다. 각 대학의 공통적이고 표준적인 납부금금액을 정한 후 일정 납부금 금액에 관해서는 국가가 그 범위를 제시한다. 이리하여 각 대학이 그 범위 내에서 구체적인 금액을 설정한다. 2004년 4월 이전 즉 전국 국립대학이 법인화되기 이전의 입학금은 일률적으로 동일했다.

Ⅴ. 일본 국립대학 법인화 이후 주요 현황

1. 흑자의 창출

일본의 국립대들은 법인화 첫 해인 2004년도에 도합 1,000억엔이 넘는 흑자를 발생시켰다. 결산흑자의 액수로 비교한 상위 10개 대학을 보자면 아래와 같다.

조선일보 2005년 8월 21일

(단위:억엔)

순위	대학명	순수익(흑자)	수입
1	오사카대학	70.8	1063
2	토꾜대학	69.6	1771
3	큐슈대학	63.3	918
4	쿄또대학	61.1	1193
5	혹까이도대학	56.8	82.9
6	토꾜치과대학	46.4	440
7	나고야대학	37.8	739
8	토호꾸대학	33.9	1031
9	나가사끼대학	32.3	349
10	돗또리대학	31.3	310

이는 국립대학들이 법인으로 전환하면서 자율적으로 인건비와 사무경비 절감에 나서는 등 경영 효율화 노력에 따른 것으로 평가된다. 그리고 이것은 국립대학법인법이 의도한 가장 중요한 핵심이라고 할 수 있다.

2. 차등적인 운영비교부금의 지급

2006년 4월 1일에서 2007년 3월 31일까지 각 국립대학법인에게 지급된 운영비 교부금지급 내역을 일별하면 다음과 같다. 그 격차가 예상보다 큼에 놀라지 않을 수 없다.

財務省 財政制度等審議會 5월 21일 작성자료, 여기에서는 全大敎(全国大学高専教職員組合), 2007년 6월 10일자 제216호,  제1면에 게재된 것을 참조.

(1) 운영비교부금이 증가한  법인: 13개 법인 (15%)

여기에는 토꾜대학, 쿄또대학, 히또쯔바시대학 등 13개 명문 국립대학법인이 해당한다.

(2) 운영비교부금이 감소한  법인: 74개 법인 (85%)

토꾜의과치과대학, 오까야마대학, 히로시마대학 등 74개 국립대학법인이 여기에 해당하는데, 이는 전체 국립대학법인 중 85%에 이른다. 그 중에서도 효고, 아이찌, 쿄또교육대학 등 대부분의 교육대학을 포함한 50개 국립대학법인, 비율로 쳐서 전체 국립대학 중 57%에 해당하는 대학은 운영비교부금이 무려 50%이상이나 감소하였다.

이를 본다면 비명문의 지방대학이 운영비교부금의 교부에 있어서 결정적으로 불리한 입장에 서게 됨을 알 수 있다.

Ⅵ. 일본에서의 국립대학 법인화에 대한 비판

1. 운영비 교부금의 경쟁적 배분이 갖는 함정

(1) 문제점

이것이야말로 국립대학법인법이 국립대학경영의 효율화를 달성하기 위해 가장 큰 무기로 내세웠던 것이고, 또 현실적으로 가장 큰 문제점으로 등장한 것이다. 혹독한 경쟁과 그에 따른 가차 없는 도태라는 신자유주의 사상이 여지없이 나타난 것이다.

2004년 4월 일본 국공립대학이 법인화 된 이후 재무성에서 지급받고 있는 운영비 교부금의 분배 방식을 둘러싸고 많은 문제점이 제기되었다. 법인화 이전까지만 하더라도 운영비 교부금은 해당 대학교의 교직원 숫자와 학생 숫자에 비례하여 일률적으로 배분되었다. 그러나 법인화 이후 대학 간의 경쟁을 유발시켜서 이를 계량화하여 운영비 교부금을 차등화하여 지급하게 되었다. 따라서 경쟁력이 있는 대학과 그렇지 못한 대학 간에는 ‘부익부 빈익빈’이라는 악순환이 벌어지게 되었다.

이리하여 재무성이 주관하고 있는 운영비 교부금의 경쟁적 배분화 방식에 대다수의 일본국립대학은 대학의 존립 그 자체를 위험하게 하는 제도로서 공감하게 되었다. 이 문제는 2007년 2월의 경제재정고문회의(経済財政諮問会議)에서 다루어져, 그 후 교육재생회의(教育再生会議)와 종합과학기술회의(総合科学技術会議)에서 이 제도의 찬성과 반대를 묻는 논의가 이루어 졌다.

재무성(財務省) 조사에 의하면 전체 87개 대학 중 운영비 교부금이 감소하는 곳이 74개 대학으로서 전체의 85%에 해당하고, 또 전체의 50%이상의 대학이 경영을 할 수 없을 정도로 악화되는 상황이 벌어지게 되었다. 특히 교육계(敎育係) 대학은 평균 90%나 삭감되었다.

재무성(財務省)은 제2차 중기계획을 염두에 두고 「운영교부금의 경쟁원리에 의거하는 배분의 재검토」에 맞추어서 「국립대학의 재편이나 집약」을 시도하려고 하고 있다. 이리하여 상대적으로 열악한 환경의 지방 국립대학은 점점 더 위기감에 빠져들고 있다.

그러나 여기에서 주목할 것은 지방 국립대학이 가지고 있는 특성 및 위상이다. 즉 지방 국립대학은 그 지역의 문화 거점지로서 더욱이 많은 고용효과를 창출하는 극히 중요한 역할을 수행해왔다. 따라서 전대교(全国大学高専教職員組合)에서는 이러한 지방대학의 위상을 무시한 재무성의 일관된 운영비교부금의 차등지급에 강력하게 반대 입장을 표명하고 있다. 이를 좀 더 구체적으로 말하자면 두 가지로 집약 할 수 있다.

첫째 최저한의 대학 교직원 운영비나 교직원의 인건비, 그리고 대학 시설 운영에 소비되는 수도세 및 광열비를 내포하고 있는 기반적(基盤的) 경비에 해당하는 운영비 교부금을 경쟁적으로 배분하는 것은 명분이 서지 않는다. 그리고 둘째로 이는 지방대학(地方大学)이나 단과대학(単科大学), 그리고 경쟁적 자금을 구하기 어려운 문과계통이나 의학부등의 기초적 연구(基礎的研究)를 쇠퇴시키는 결과를 초래하게 된다.

이리하여 전대교(全国大学高専教職員組合)에서는 전체 정당의 문교 책임자나 정부 재무성, 문부과학성의 관계자들에게 간담회나 요망서를 제출하고 있다. 한편 사회적인 응원단을 만들기도 하고 각 지역에서는 국회청원서명 등에 모두가 힘을 쏟고 있다. 그리고 이러한 재무성 주도의 경쟁적 경비화에 국립대학협회나 문부과학성도 반대의 입장을 취하고 있다. 이미 야마가타(山形)대학과 히로사끼(弘前)대학 학장들이 반대서명 등을 내고 있다.  아사히(朝日)신문, 요미우리(読売)신문, 마이니치(毎日)신문 소위 일본 3대 일간지를 비롯해서 지역신문에서도 사설(社説) 등을 통해 반대의 소리를 내고 있다.

1997년11월과 1997년11월 두 차례에 걸쳐서 国立大学協会総会는「国立大学 独立行政法人化反対의 声明」을 발표하다. 国立大学協会는 国立大学학장들의 의결기구이며 社団法人이다. 그 웹 사이트인 http://www.janu.jp/(2007. 10. 17. 검색)에 들어가면 여러 가지 자료를 쉽게 구할 수 있다.

(2) 법인화된 이후의 국립대학 재무보고서의 예

필자를 포함한 전국 국공립대학교수회 연합회 간부들이 일본의 국립대학법인화의 실태를 파악하기 위하여 2007년 7월 9일 일본 유수의 국립대학인 교토(京都)대학을 방문하였는데, 그곳에서 입수한 자료와 브리핑을 통해 국립대학 법인화의 생생한 실태를 알 수 있었다. 이를 조금이나마 실감 있게 하기 위하여 위 대학의 2006년도 재무보고서를 두고, 법인화된 일본의 국립대학에서 전체적으로 어떻게 대학운영을 해나가는가 하는 점을 살피기로 한다.

京都大学 財務部, 「財務報告書」(2007)에 나오는 2006년 4월 1일에서 2007년 3월 31일까지의 ‘平成17 事業年度’의 분석결과이다.

1) 경상비용과 경상수익의 구성

경상수익으로서는 운영비교부금수익이 588억엔(49%), 수업료수익 등이 137억엔(11%), 병원수익이 241억엔(20%), 외부자금이 158억엔(13%), 기타 수익이 91억엔(7%)으로 도합 1,215억엔이고, 경상비용은 인건비가 598억엔(51%), 교육연구진료 등의 경비가 458억엔(39%), 차입금이자가 14억엔(1%), 감가상각비가 102억엔(9%)으로 도합 1,172억엔이었다. 경상수익에서 경상비용을 공제한 당기 총이익은 43억엔이었다.

위 「財務報告書」, 5면 참조.

2) 주요 지표의 분석

이것은 위 「財務報告書」, 15면 이하를 참고하였다.

① 자본금

2004년 국립대학 법인화 당시 정부가 출자한 금액은 2,445억엔으로 이것이 자본금으로 계상되었다. 이 자본금은 토지, 건물 등의 구(舊) 국유재산과 재정융자자금 등으로 차입에 의해 취득한 물품합계액에서 차입금의 합계액을 뺀 것을 말한다.

② 운영비교부금

국가의 예산조치로 운영비교부금이 교부되고, 이 돈은 각 국립대학법인이 별도의 제한 없이 사용할 수 있다. 교또대학의 사업연도 운영비교부금은 626억엔으로 수입전체의 44%를 차지하여 가장 큰 수입원이다.

운영비교부금에는 국립대학의 운영을 보다 효율화할 것을 목적으로 하여 매년도 1%씩 운영비교부금을 삭감하는 ‘효율화계수’, 부속병원의 수입을 매년도 2%씩 증가시킴을 의무지우는 ‘경영개선계수’라고 하는 것이 따라붙는다.

③ 시설비

시설비는 국립대학법인의 시설 등에 관계된 경비로, 국립대학법인이 국가예산에서 공채발행대상으로 할 수 있는 고장자산의 취득을 행할 경우에 국가로부터 받을 수 있는 재원이다. 이 사업연도에 교또대학은 시설비로 약 30억엔을 받았는데, 이는 수입전체의 약 2%를 차지하였다.

④ 교육관계경비

학생의 교육에 관계되는 경비를 총칭하는데, 여기에는 교육경비 약 45억엔, 교육연구지원경비 약 26억엔 및 교직원인건비 약 275억엔이 포함된다.

이 합계액은 약 347억엔인데, 학생 수에 따라 나누면 학생 1인당 교육관계경비는 약 155만엔이 된다. 학생납부금은 총액 약 130억엔으로 학생 1인당 약 58만엔에 불과한데, 그 부족분을 운영비교부금 등으로 충당하는 것이다.

⑤ 학생납부금

이 사업연도에 교또대학 입학자수는 학부 2,992인, 대학원 3,441인, 단기대학 20인이었다. 현재 학생수는 학부에 13,063인, 대학원에 9,128인, 단기대학에 192인으로 합계 22,383인이다. 이렇게 하여 학생들이 내는 납부금 수입은 총액으로 약 130억엔이고, 이는 전체 수입의 약 9%에 불과하다.

이러한 납부금 상황을 표로 나타낸다면 아래와 같다.

구분	수업료	입학료	검정료
학부	535,800	282,000	17,000
대학원연구과	535,800	282,000	30,000
법과대학원	804,000	282,000	30,000
단기대학의 학과	390,000	169,200	18,000
전학, 편입학, 재입학	535,800	282,000	30,000

(단위: 엔)

⑥ 외부자금

외부자금으로는 연구비와 기부금이 대종을 이룬다. 연구비에는 공동연구에 의한 것과 수탁연구에 의한 것으로 나뉜다. 어떻든 국립대학법인화 후 이 외부자금이 대폭 증가하는데, 이는 국립대학법인화 정책의 또 하나 중요한 의도이기도 하다.

외부자금의 유입현황을 전년도와 비교하여 살펴보면 아래 도표와 같다.

구 분	2005년도	2006년도	증가율
공동연구	1,727	2,174	25.9%
수탁연구	8,315	9,508	14.3%
기부금	3,763	7,461	98.3%

(단위 : 백만엔)

⑦ 연구관계경비

연구관계경비는 운영비교부금등연구경비 약 158억엔과 수탁연구등경비 약 117억엔, 과학연구비보조금 등 약 166억엔을 합한 도합 약 441억엔이다.

운영비교부금등연구경비는 운영비교부금, 기부금, 자기수입을 구성요소로 하는 것인데, 업무비로서의 연구경비 약 132억엔과 교육연구지원경비 약 26억엔을 합한 금액이다. 그 지출은 소모품비, 비품비, 여비 등으로 약 79억엔, 연구시설, 설비에 관계되는 감가상각비로 약 45억엔, 보수, 관리 등 비용으로 약 12억엔, 수도광열비로 약 10억엔, 기타 약 10억엔이다.

부속도서관 및 학술정보 미디어 센터 등 연구를 지원하는 시설의 경비를 말한다.

수탁연구등경비는 수탁연구비와 공동연구비에다 수탁사업비 약 5억엔을 합한 금액이다.

이 사업연도에 있어서 과학연구비보조금 등의 내역은, 과학연구비보조금 약 118억엔, 21세기COE프로그램 약 32억엔, 후생노동과학연구비보조금 약 11억엔, 기타 약 4억엔으로 되어 있다.

총 연구관계경비 약 441억엔을 교원 수 3,070인으로 나누면, 교원 1인당 연구관계경비는 약 1,435만엔으로 된다.

⑧ 인건비

이 사업연도에 있어서 교또대학의 인건비는 약 598억엔으로 업무비의 약 54%, 그리고 경상비용의 약 51%를 차지한다. 이것은 전년도에 비해서 3%정도 감소한 것이다.

2005년 12월 24일의 각의결정으로 나온 ‘행정개혁의 중요방침’에 의하면 국립대학법인이 5년간 5% 이상의 인건비 삭감을 이루도록 되어있다.

2. 대학의 자치와 자율성 훼손

(1) 서론

정부가 강력한 대학평가의 권한을 쥐고, 대학경영의 효율성을 가장 큰 척도로 삼아 운영비교부금을 조정할 수 있게 함으로써 대학이 무한경쟁에 내몰리게 한 것이 일본의 국립대학 법인화의 가장 큰 핵심 중의 하나이다. 이곳에서는 운영비교부금의 문제를 포함하여 국립대학법인화가 대학의 자치와 자율성을 어떻게 훼손하고 있는가 하는 점을 보다 넓은 시각에서 살펴보기로 한다.

(2) 대학의 자치와 자율성

일본의 교육기본법 제10조에서 교육은 부당한 지배를 받지 않고 국민 전체에 대해 직접으로 책임을 지고 행해져야 한다(제1항), 그리고 교육행정은 이러한 자각 하에서 교육목적을 수행함에 필요한 제반 조건의 정비확립을 목표로 하여 행해져야 한다(제2항)고 규정하였다. 그리고 일본 헌법 제23조에서는 우리와 마찬가지로 학문의 자유를 규정하였다. 이 학문의 자유에는 대학에 있어서 교육 및 연구의 자유, 연구성과 공표의 자유, 교원인사의 독립 등을 내용으로 하는 대학자치의 보장이 들어가는 것으로 해석된다.

1947년 3월 31일 법률 제25호

국립대학법인화가 이 같은 일본의 헌법상 대학자치의 보장이라든지 교육기본법상 규정된 교육의 모습과는 어긋난다고 하는 지적은 광범위한 지지를 받고 있다.

이병영, 전게서, 41-42면 참조.

(3) 국립대학 법인화가 대학의 자치와 자율성을 해치는 구체적 모습

첫째 6년을 단위로 하는 중기목표․계획의 제도와 관련된 것이다. 6년간의 중기목표와 이에 기초하여 중기계획을 책정한 뒤 그 업적의 달성도가 평가된다고 하는 것은 국립대학 법인화 이후 비로소 생긴 제도이다. 문부과학대신이 중기목표를 정해 중기계획을 인가한다고 하는 것은 계획의 원안이 국립대학법인측에 의해 작성된다고 해도 문부과학성의 관여․통제를 강하게 하고, 대학의 자주성․자율성을 손상시킬 위험성이 높은 것이다.

이 부분의 것은 주로 全國大學高專敎職員組合, 「國立大學法人の現象と今後の高等敎育の課題」(報告書)(2006. 3.), 14, 15면 참조.

2005년말에 국가공무원 5% 삭감을 내용으로 하는 각의결정인 ‘행정개혁의 중요방침’이 나왔는데, 이 방침에 부합하는 식으로 각 국립대학에서는 중기계획의 변경을 하지 않을 수 없었다(위 보고서, 22면). 이 점을 보더라도, 국립대학 법인화에 의해 각 국립대학의 행정이 얼마나 중앙행정에 민감하게 반응하고 예속되지 않을 수 없는가 하는 점을 여실히 알 수 있다.

둘째 평가제도와 관련된 것이다. 국립대학법인평가위원회에 의한 평가는 2005년에 2004년도에 수립한 계획의 평가를 필두로 행해지기 시작했다. 아직 6개년의 중기목표․중기계획의 달성도를 평가하는 작업은 하지 않았으나 예컨대 학위수여기구에 의한 교육연구활동의 평가를 한다면 그 세부적인 사항의 설정에 따라서는 각 대학의 교육연구활동의 방향을 제시하는 역할을 하게 될 것이다. 그리고 그 평가를 대학에의 지원금과 직결시킴으로써 대학의 기본적 기능을 저하시키는 결과를 낳을 수 있을 것이다.

위 보고서, 동면 참조.

셋째는 재정문제와 재무․회계․감사제도와 관련된 것이다. 우선 재무․회계․감사제도가 회계관계법규 등을 근거로 하여 일률적으로 구속이 가해지는 것은 대학의 자주성․자율성을 손상할 위험성이 있다. 그리고 운영비교부금의 문제와 관련되는 것이다. 매년 효율화계수 등을 설정하여 국립대학의 예산지출을 삭감하는 것은 대학의 자주성․자율성의 중요한 기초로 되는 재정기반을 손상시키게 된다. 또 승급․승격 등에 따르는 경비인상요인에 관하여는 전혀 이를 고려하지 않은 채, 국립대학 법인화가 시행되기 전인 2003년도 말 정원으로 인건비를 고정화시켜놓았다. 자연히 국립대학은 운영비교부금을 더 받기 위하여 문부과학성의 눈에 들려고 경쟁할 수밖에 없는 것이고, 그렇지 않으면 외부자금을 획득하기 위하여 힘겹게 뛰어다니지 않을 수 없다. 이렇게 하여 교육연구의 내재적인 발전계기를 왜곡시킬 위험성을 안게 된다.

넷째로 국립대학법인평가위원회가 강대한 권한을 가진 점과 관련된다. 그 권한행사 여하에 따라 대학에 있어서 교육연구의 특성이 배려되지 않고 자주성․자율성이 손상될 위험성이 있다.

다섯째로 대학의 조직․운영상에 관한 제도와 관련된 점이다. 학장이나 임원회에 아주 큰 권한이 부여되어 있는데, 학내 구성원의 의사를 묻고 반영시키는 절차가 제도로써 정비되어 있지 않다면 집행부 독재의 폐단이 발생할 것이다. 학장의 리더십이 적절히 발휘되었다고 할 수 없는 상태가 일어날 우려가 있다. 학장선출회의의 반수를 학외위원이 차지하도록 되어 있어 학외위원의 움직임 여하에 의해 학내구성원 의사청취절차를 무시 혹은 껍데기화시켜 방향으로 전개될 위험성이 현존한다. 경영․예산 등에 관한 심의사항은 학외위원이 반수를 차지하는 경영협의회에 귀속되고, 교육연구평의회는 여기에 관여할 수 없다. 이렇게 됨으로써 교육연구를 뒷받침하는 경영이 아니라 경영우위의 상태를 초래할 위험성이 있다.

이 같은 문제점의 시정방안으로, 임원회가 중요사항에 관해서는 교육연구평의회나 교수회의 심의에 회부함과 함께 학내구성원의 의견수렴을 하도록 하는 방안이 고려된다. 경영협의회의 학외위원에 대해서 대학의 특성․목적․역할, 대학의 자율적 운영의 불가결함에 관해서 기본적인 인식과 이해를 가질 수 있도록 하고, 교육연구를 경영에 종속시키는 것이 아니라 교육연구를 뒷받침하는 것이 경영이라는 점을 주지시키도록 하는 것이 긴요하다. 위 보고서, 15면 참조. 그러나 아직까지 이런 문제점들에 대한 시정방안을 법제화시키려는 단계까지는 이르지 않고, 그냥 논의수준에 그치고 있다.

끝으로 군소 지방국립대학이 몰락하면서 그 대학들이 지금까지 수행해온 중요한 문화거점, 지역사회에 대한 경제적 효과 등의 역할이 따라서 축소되면서 일으키는 파장이 문제된다.

운영비교부금은 최저한의 교육연구를 지탱하는 경비나 교직원의 인건비, 광열비 등으로 이루어지는 기반적 경비인데 이를 경쟁적으로 차등지급함으로써 지방대학이나 단과대학, 그리고 기초적 학문분야를 쇠퇴하게 만드는 것이다(全大敎(全國大學高專敎職員組合의 기관지), 2007년 6월 10일자 제216호, 제1면. 운영비교부금이 얼마나 지방의 국립대학에 불리하게 되어버리는가 하는 점에 관하여는 앞의 Ⅴ의 2항에서 이미 보았다.

지방국립대학이 지역사회에 어떤 모습으로 공헌하는가에 관한 생생한 파악은 일본 국립대학협회의 정보지인 ‘JANU' 2006년 8월호(vol. 5)를 참조. 인터넷 상으로는 http://www.janu.jp/active/txt7/qr_vol5.pdf(2007. 10. 17. 검색)에 나와있다.

지방국립대학의 연간 교육연구활동에 의해 대학이 소재한 현(縣)경제에 다대한 경제효과를 발생시킨다. 1대학당 생산유발효과는 400억엔 내지 700억엔이고 고용창출수는 6,000인 내지 9,000인에 이른다. 또 대학교육연구의 계속성으로부터 그 경제파급효과는 지속적이고 안정적으로 생기는데, 국립대학이라는 점에서 국비의 배분을 통한 세수의 재분배기능을 하게 된다(문부과학성,「地方大學が地域に及ぼす効果分析」(日本經濟硏究所, 2006. 3.) 여기에서는 위 全大敎, 1면에서 재인용). 지방 국립대학의 쇠퇴로 가장 크게 영향을 받는 산업의 예를 들자면, 상업에서는 도매상과 소매상, 부동산업종에서는, 주택임대와 중개업 등, 화학제품업종에서는 제약회사 등, 개인 서비스업종에서는 음식점, 호텔, 오락서비스업 등, 식료품업종에서는 식품이나 주류의 제조업 등, 운수업에서는 버스, 택시, 트럭운송, 철도 등의 영업이 거론된다(위 자료, 같은 면 참조).

Ⅶ. 국립대 법인화에 대한 다양한 반대전선의 형성

1. 개설

일본에서도 국립대법인화는 아주 낯 설은 제도로서, 2004년 그것이 시행된 이후 사회 각 방면에서 이에 관한 반대의 소리가 드높았다. 아주 치밀한 준비기간을 거쳐 조심스럽게 국립대학법인화를 추진했다고 해도, 그 결함을 바로 극복할 수는 없었다. 국립대학법인화를 결실시킨 고이즈미(小泉)내각의 후속으로 등장한 아베(安部)내각에서 2007년 4월 대학의 운영비교부금 연도별 삭감정책을 백지화한다는 것을 발표한 것은 아직 이 제도가 뿌리내리지 못했음을 웅변하는 것이고, 향후 국립대법인화의 방향수정을 점치게 하는 것이기도 하다.

이병영, 전게서, 17면.

2. 앙케이트 조사에서 보는 반대의 목소리

위 全國大學高專敎職員組合의 보고서, 17-18면 참조.

(1) 니혼 게이자이(日本經濟)신문은 2004년 12월에 전국의 국공사립대학을 대상으로 한 ‘전(全)학장 앙케이트’조사를 실시하였는데, 그 중 전체의 69%인 486대학의 학장으로부터 회답을 얻었다.

국립대학법인화를 ‘성공’(‘그렇게 생각한다’와 ‘조금 그렇게 생각한다’를 포괄)이라고 평가한 것은 35%에 불과했다. 76.4%의 학장은 ‘10년 이내에 근본적인 수정논의가 일어날 것’이라고 예상하였다. 그리고 대학운영상의 심각한 문제로 거론된 3대 항목을 들자면, ‘국가의 고등교육비지출감소’, ‘교직원 의식개혁의 지체’, ‘재정기반의 취약성’이다.

이것은 18개 항목을 제시한 뒤 우선순위를 매기게 하여 나온 결과이다.

이와 같은 데이터로 본다면, 국립대학법인화는 대학관계자로부터 이해와 지지를 받고 있다고는 할 수 없고, 과도기적인 대학제도로서밖에는 취급되지 않음을 알 수 있다. 국립대학 법인화는 단명으로 예상되는 단기적인 제도설계에 그치는 것이다.

(2) 전대교(全國大學高專敎職員組合)가 2005년 3월에 실시한 앙케이트 ‘법인 이행 후의 교직원직장실태조사’를 보자. 국립대학 관계자 등으로부터 2,932인의 회답이 있었다.

중간보고로 2005년 7월 20일 나온 것이다.

“법인화에 의해 전반적인 교육연구환경이나 노동조건이 어떻게 되었는가?”하는 질문에 대해서 “나빠졌다”가 무려 55. 2%, “잘 모르겠다”가 41. 2%, “과거에 비해 좋아졌다”는 불과 2. 3%, 무응답이 1.3%였다. ‘좋아졌다’는 이유로는 수당을 받지 않는 잔업이 줄어들었다든지 안전에 대한 배려가 공무원법제하에서보다 좋아졌다는 등이 들어졌고, ‘나빠졌다’는 이유로는 교육연구비의 감소와 사무처리의 바빠짐이 지적되었다.

대학운영의 자치나 자율성에 관하여는 다음과 같은 회답이 얻어졌다. “변함없다”가 40.4%, “저하되었다”가 39.9%, “높아졌다”가 11.9%, 무응답이 7.8%이었다. 저하되었다는 이유로서, 최상층부에서 결정되는 일이 많아졌다거나 교수회의 껍데기화, 실질적 합의나 의사결정이 불분명하게 되었다는 등의 것이 많았다.

(3) 이와 같은 앙케이트 조사결과는 국립대학 법인화의 현상에 관하여 일본사회가 어떻게 받아들이고 있는가 하는 점을 생생하게 나타내고 있다. 이를 두고 본다면, 과연 국립대학 법인화는 무엇을 위해 실시되었는가 하는 점에 관한 근본적 의문을 던지지 않을 수 없다. 그리고 지금의 국립대법인화 정책은 조만간 커다란 수정을 받는 쪽으로 갈 것이라고 일본 사회가 대체로 예측하고 있음을 알 수 있다.

3. 각계의 국립대학법인화에 대한 반대의 움직임

국립대학법인화가 지나치게 경쟁에 의한 효율화에 치우치게 되는 현상을 보며, 일본의 각계에서는 이에 대한 비판의 소리가 터져나오게 되었다. 그 주요한 것을 보자면 다음과 같다.

(1) 국립대학협회(国大協)의 법인화 반대 운동

국립대학협회 기획 제45호 2007년 4월 11일 문서, 이것은 국립대학협회가  문부과학대신에게 보내는 청원서의 형식을 띠고 있다.

사단법인 국립대학협회는 각 국립대학의 기관장 즉 학장들로 구성된 협회이다. 2007년 4월 11일 국립대학협회는 문부과학 대신에게 ‘국립대학에 대한 바른 이해와 정책을 구한다’는 제명으로 대학 정책이나 국립대학 법인화 등에 관한 전반적인 문제점을 지적하였다. 그 하부 표목으로 나타낸 내용을 그대로 적시하면 다음과 같다.

① 본 협회는 정부 내 여러 회의체에서 행해지고 있는 대학․대학원개혁의 행방에 큰 관심을 가지지 않을 수 없다.

② 대학개혁의 논의가 시장원리나 경제․재정의 관점에서의 논의가 중심이 되어 교육과 연구의 분리, 학부나 지방대학의 삭감․축소, 통합재편까지 나아가고 있으나, 고등교육은 나라의 지식기반이며 국립대학의 바람직한 모습에 관한 논의는 교육연구의 충실을 위해 폭넓은 논의가 중심이 되어야 할 필요가 있다.

③ 국립대학은 그 역할을 자각하고, 법인화 이후 기반적 경비가 매년 감액되어가는 중에도 매년도 및 중기 목표의 계획기간마다 국립대학법인평가위원회에 의한 평가를 받으며, 외부자금의 획득과 경비절감 등 경영전략의 확립, 교육연구의 활성화 등의 여러 가지 개혁에 열심히 임해왔다.

④ 국립대학운영비교부금은 대학으로서의 기본적 사명인  교육기능을 다하기 위한 기반적 경비이면서도 매년 감액되어 교육의 질을 유지할 수 없는 정도에 이르렀다. 이 경비를 더욱 삭감하여 경쟁적인 자금의 재원으로 한다고 한다면 일부 국립대학은 경영조차 어렵게 되고 인문계분야의 기초연구나 첨단연구의 싹을 잘라버리게 되며, 지금까지 쌓아올린 우리나라(일본)의 고등교육정책과 성과를 근저에서부터 붕괴시키는 결과를 낳는다. 이는 절대 있어서는 안될 일이다.

2004년 법인화가 시작된 이후 2007년 청원서 제출 때까지 불과 4년간에 운영비교부금 중 교육연구비상당분의 총액이 1조 369억엔에서 약 548억엔이 삭감되어 2007년에 9,821억엔이 되었다. 그리고 이 총액은 매년 감소되어 갈 것이라고 자세한 수치를 제시하였다.

⑤ 나라의 발전을 지탱할 우수한 인재의 육성과 기초연구의 지적자산 축적을 인너베이션하여 꽃피우고 우리나라의 강력한 성장과 국제경쟁력을 이끌어내기 위해서 지금 필요한 것은 경제나 재정의 관점으로부터 대학의 기반적 경비인 운영비교부금을 감액할 것이 아니라, 고등교육에 대한 나라의 투자를 선진국 수준으로 대폭 증액해야 한다.

일본의 고등교육기관에 대한 공재정지출이 GDP 대비 0.5%에 불과하다고 한다. OECD의 2006년판 ‘도표로 보는 교육’에 의하면, 일본이 0.5%인데 대하여 미국은 1.22%, 영국은 0.81%, 프랑스는 1.15%, 독일은 1.00%로서 일본의 수치는 OECD 가맹 29개국 중 최저수준이라고 한다. 불행하게도 全國大學高專敎職員組合이 작성한 leaflet(이것은 지난 7월 9일 교또대학을 방문하였을 때 교부받은 자료임)에 의하면, 한국의 그것은 0.4% 정도로 표기되고 있어서, 아마 OECD가맹 29개국 중 가장 최저인 것으로 보인다. 그리고 한국의 교수신문에 의하면, 2008년도에 고등교육예산이 전해보다 27%인 1조원이 대폭 늘어나 4조 7천억원으로 확대되는데, 이렇게 하여 정부예산 중에서 4.6%(2007년도는 3.6%)를 차지하게 된다(http://www.kyosu.net/news/articleView.html?idxno=14753(2007. 10. 17. 검색))

한국의 고등교육에 대한 투자가 관련국들과의 대비에서 지나치게 낮은 점은 위 자료에 나타난 개인이 부담하는 학비의 통계에서 여실히 나타난다. 위 자료에 따르면 일본국립대학의 학비는 521(천)엔, 공립대학의 그것은 522(천)엔, 사립대학의 그것은 1,022(천)엔인데 대하여, 영국은 215(천)엔, 프랑스는 19(천)엔, 독일은 16(천)엔, 미국의 주립대학 학비는 413(천)엔으로 표기되었다. 한국의 국공립대학은 311(천)엔, 사립대학은 347(천)엔이다. 국민소득수준을 감안한다면 한국 대학의 개인 학비부담율은 엄청 높은 수준이다. 그만큼 정부의 대학에 대한 지원은 미미하다고 할 수 있다. 앞의 교또대학의 생생한 예에서 보았듯이, 학생들이 내는 수업료 등 납부금은 대학 전체 수입의 약 9%에 불과한데, 한국에서는 국립대학의 경우에도 이를 훨씬 초과한다. 필자가 근무하는 경북대학교의 예를 들자면, 연구비회계를 제외하고 전체 예산(기성회 회계와 일반 회계를 합한 것)에서 학생들이 내는 등록금비율은 약 44.7%이다(경북대하교, 「2006학년도 세입세출결산서」참조).정부의 고등교육재정지출 비율에서 한국과 일본의 격차가 이렇게 크고, 더 나아가 글로벌한 관점에서 파악한다면 한국의 그것은 비참할 정도로 적은 것이다. 이런 사정을 두고 어떻게 경영의 효율화를 꾀한다는 명목으로 국립대학 법인화를 추진한다고 할 수 있을 것인가?

⑥ 정부의 고등교육정책에 관한 논의는 국립대학에 대한 바른 이해 위에서 장기적인 관점으로 행해져야 하고, 충실한 교육연구환경의 정비와 예산조치가 이루어지기를 강력하게 요청한다.

(2) 전국지사회(全國知事會)의 국립대학법인화 반대운동

2007년 7월 12일 전국지사회는  ‘지역에 공헌하는 국립대학법인 운영비교부금에 관하여’라는 제목으로 정부에 대한 제언을 하였다. 이 제언은 국립대학법인운영비교부금 배분방법에 있어서 조만간 수정이 행해질 것을 전제하여, 기초학문분야, 그리고 국립대학법인화로 엄청난 불이익을 받게 된 교육대학 그리고 지방 국립대학에 대한 특단의 배려를 요청했다.

이 제언을 하기 전에 일본정부 내에서도 운영비교부금 배분에 관한 비판적 견해가 일어나고 있음을 제언의 내용에서 확인할 수 있다. 즉 재정제도등심의회 등에서 국립대학법인의 재무기반의 중핵인 국립대학법인운영비교부금의 배분방법에 관하여 극단적인 경쟁원리나 성과주의에 기초한 종래의 방법에 대한 논의가 있었다는 점, 그리고 ‘경제재정개혁의 기본방침 2007’에 있어서 그 배분이 각 대학의 노력과 성과를 바탕으로 하여 행해지도록 2007년을 한도로 수정하도록 방향을 제시하였다는 점이 제언 안에서 적시되었다.

그리고 그 전인 그해 6월 14일 긴끼(近畿)지방 지사들이 비슷한 취지로 ‘국립대학법인운영비교부금에 관한 긴급제언’을 하였다.

양 제언에서 공통된 우려로, 국립대법인화의 대학경영효율화를 달성하기 위한 핵심인 엄격한 대학평가를 통한 운영비교부금의 차등지급이 기초학문분야를 고사시키고, 지방국립대학에 불리하게 적용될 것임이 심각한 어조로 제기되었다.

Ⅷ. 결론

1. 일본의 국립대학법인화의 경험에서 본 한국 국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안의 결함

앞에서 말한 대로 그 논의나 준비의 과정에서, 그리고 기본적인 조직체계에서, 또한 국가의 평가에 의한 효율적인 대학경영을 꾀하려고 함이 기본적인 목적이라는 점에서 한국의 국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안은 일본의 국립대학법인법을 모델로 했음이 분명하다. 즉 우리 법안 상의 이사회, 교육연구위원회, 재무경영협의회의 3대 협의체조직은 일본법의 임원회, 교육연구평의회, 경영협의회의 3대 협의체조직구성과 흡사하다. 우리 법안에서 4년 단위로 대학운영성과목표를 설정하여 교육인적자원부 장관이 이 목표에 따른 실적을 매년 평가하여 그 결과를 국립대학의 재정지원 등에 반영하도록 한 것은, 일본법에서 문부과학대신이 설정하는 6년 단위의 중기목표에 따라 각 국립대학이 중기계획을 설정하여 이 계획의 입안이나 평가에 의해 운영비교부금등의 차등지급을 하는 것과 너무나 닮았다. 이런 점에서 한국의 국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률은 일본의 국립대학법인법의 아류(亞流)라고도 말할 수 있다. 그러므로 우리가 앞에서 살핀, 일본법이 안고 있는 어두움은 그대로 우리 법안에도 드리워 있다고 할 수 있다.

한국 사회의 전반에서 특히 법문화의 흐름에서 1970년대를 기점으로 하여 1980년대가 되면 거의 일본의 강한 영향권에서 탈출한다. 그 결과 지금의 시대에는 우리 사회, 문화의 전반에 걸쳐 일본의 그늘은 아주 옅은 것이다. 그럼에도 국립대학법인화의 경우에 다시 우리가 일본의 한 아류로 복속해 들어가는 것은 대단히 유감스러운 일이다. 이에 그침이 아니다.

한국의 경우에는 법인화 이후 국립대학에 대한 정부의 입김이 일본과는 비교가 되지 않을 정도로 강하게 될 우려를 안고 있다. 일본에 있어서 국립대학의 학장은 국립대학 법인의 3대 지주를 형성하는 임원회, 경영협의회, 교육연구평의회의 구성원인 이사의 전부 혹은 위원의 일부를 직접 임명하고, 그 회의를 주관한다. 그의 리더십이 정상적으로 발휘된다면, 학내의 일상적인 운영에 있어서는 학장이 분명한 구심체로 되어 일해 나갈 수가 있다. 그러나 한국의 경우에는 국립대학의 총․학장이 국립대학법인을 대표하며 그 업무를 총괄해간다는 애매한 규정(법안 제13조 제1, 2항)을 두고 있기는 하나, 일본과는 다르게 국립대학법인의 최고 심의․의결기구인 이사회(법안 제15, 16조)가 총․학장의 통상적인 권한행사를 제약해나갈 수 있다. 그리고 일본법에서는 이사를 학장이 임명하는데 비하여, 우리 법안은 교육인적자원부 장관이 추천하는 1명, 기획예산처장관이 추천하는 1명, 그리고 이사회에서 선임하여 교육인적자원부 장관의 승인을 얻은 이사 등이 이사회의 주류를 이루는 것이어서 이런 체제에서 과연 총․학장이 정부의 영향력을 벗어나서 주체적, 주도적으로 대학운영을 해나갈 수 있을 것인지 의문스럽다. 다른 대학구성원에게 총․학장의 독주를 막기 위해 견제장치를 설정한 것이 아니라 대학사회 밖의 영향력이 대학사회에 그대로 미치게 해놓았다는 뜻이다. 그나마 일본법에서 학장이 그래도 대학 내 조직에서 뽑힌 사람으로 구성된 회의체에서 선출되도록 했음에 비하여, 한국 법안은 총․학장 추천회의의 구성과 운영에 관한 사항은 하위법체계인 대통령령으로 정할 수 있게 안이한 태도로 일관하고 있다. 헌법상 규정된 대학의 자치에 관해 가치 있는 어떤 고려도 행하지 않고 있다.

일본법이 대학의 자치나 자율성의 관점에서 많은 비판을 받고, 이는 가까운 장래에 국립대학법인화에 대한 근본적 수정이 있을 것이라고 많은 사람들이 예측한다. 그렇다면 일본법보다 대학의 자치, 지율성에서 보다 근본적인 결함을 가진 우리 법안은 이대로 통과되어서는 도저히 안 된다는 결론을 내릴 수 있을 것이다. 그리고 고등교육에 대한 공재정지출이 OECD 국가들 가운데서는 가장 적으면서 대학경영합리화를 통한 공재정지출의 절약이 주목적의 하나인 국립대학법인화를 추진하는 것은 본말이 전도된 것이고, 이는 지방의 군소국립대학의 몰락과 지역경제의 쇠퇴로 바로 이어질 것이다.

이에 관하여는 주 42)의 내용을 참조.

여기에서는 대학의 자치에 관한 우리나라에서의 학설과 판례를 조금 더 살펴보고 우리 법안이 갖는 문제점에 관한 논의를 진전시키도록 해보자.

2. 대학의 자치에 관한 문제

(1) 개설

위에서 우리가 살펴왔으나, 우리 국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안은 헌법상 제도보장의 일환으로 보장된 대학의 자치나 자율성을 과도하게 훼손하고 있는 점에서 가장 큰 문제점을 안고 있다. 그것은 프랑스나 독일의 경우와 비교해서도 그러하나, 한편으로 우리 법안이 국립대학법인화에 관한 한 일본법제의 아류(亞流)로 출발하였으면서도 그나마 일본법제가 갖고 있는 정도의 대학의 자치, 자율성조차 갖지 못하고 있는 서글픈 현상을 감출 수 없다.

대학은 사회의 토대가 되는 학문의 전당이고, 갖가지 형태를 달리 하는 사고가 불어오는 바람처럼 자유롭게 거리낌 없이 지나다닐 수 있는 곳이어야 한다. 고등교육의 현장인 대학에서 이러지 못한다면 결코 그 국가는 민주주의의 나라라고 말할 수 없다. 한편으로 학문의 연구를 조직적으로 추진할 뿐만 아니라 그 성과를 다음 세대에 전승, 가일층의 발전을 기하기 위해서는 반드시 대학이라는 제도가 필요하고, 또 대학이 이러한 기능을 제대로 수행하기 위하여서는 권력을 가진 자 등에 의한 외부의 간섭 없이 대학에서의 제반 업무를 자주적으로 결정해나갈 수 있어야 한다. 그런 까닭에 각국의 많은 헌법들은 대학의 자치나 자율성에 관하여 규정하여 고도의 법적, 제도적 보장을 꾀하고 있는 것이다.

(2) 대학의 자치에 관한 학설 및 헌법재판소의 판례

1) 헌법규정

우리 헌법은 제22조 제1항에서 “모든 국민은 학문과 예술의 자유를 가진다.”고 규정함으로써 학문의 자유를 기본권의 하나로 선명하였다. 그리고 제31조 제4항에서 대학의 자율성에 관하여 규정하기를 “교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 하였다.

2) 대학의 자치에 관한 학설

대학의 자치에 관한 헌법적 근거로서 일견 헌법 제31조 제4항이 들어질 수 있겠으나, 대학이 기본적으로 학문의 전당으로서의 성격을 갖는 이상 학문의 자유를 규정한 헌법 제22조 제1항도 상관관계를 가질 수 있다.

학설은 크게 세 가지로 나누어진다. 첫째 헌법 제22조 제1항이 바로 대학자치의 헌법적 근거이고, 헌법 제31조 제4항은 대학자치의 근거규정이 아니라 보완규정이라는 견해가 있다. 둘째 헌법 제31조 제4항의 규정이 대학자치의 헌법적 근거라고 보는 견해이다. 셋째 양자의 헌법조문을 모두 그 헌법적 근거로 보는 견해이다.

허영, 「전정3판 한국헌법론」(박영사, 2007), 416-417면. 허영 교수의 견해는 이러하다. 대학의 자유는 학문의 자유의 한 내용이다. 그리고 대학 자유의 본질은 대학의 자치에 있다. 대학의 자치는 학문의 자유에 내포된 객관적 가치질서로서의 성격에서 당연히 나오는 헌법적 요청이다. 그러므로 대학의 자율성 보장에 관한 헌법 제31조 제4항은 대학자치의 근거규정이 아니라 그 보완규정이다.

김철수, 「제19전정신판 헌법학개론」(박영사, 2007), 817면 ; 성낙인, 「제7판 헌법학」(법문사, 2007), 416면. 헌법재판소는 1992. 10. 1. 92헌마68 1994학년도 신입생 선발입시안에 대한 헌법소원 사건에서, “헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하여 교육의 자주성·대학의 자율성을 보장하고 있는데 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야(陶冶)라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이며, 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제12항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 이는 대학에게 부여된 헌법상의 기본권이다.”고 판시하였는데, 이는 이 견해와 궤를 같이 하는 것으로 판단된다. 같은 뜻: 헌법재판소 2006. 4. 27. 2005헌마1047 교육공무원법 제24조 제4항 등 위헌확인 사건의 결정.

권영성, 「헌법학원론」(법문사, 2007), 270-271면. 권영성 교수는 대학의 자치가 헌법 제31조 제4항에 의하여 비로소 창설된 제도가 아니라, 학문의 자유를 보장한 헌법 제22조 제1항에 근거하여 대학의 학문활동을 실효적으로 보장하기 위한 수단으로서 당연히 인정되는 것으로서 헌법 제31조 제4항은 이를 재확인한 것에 불과하다고 하는데, 이는 위에서 본 허영 교수의 견해와 흡사하다.

그러나 이와 같은 대학자치의 헌법적 근거에 관한 학설의 상이가 실제에 있어서 큰 차를 초래하는 것으로는 보이지 않는다. 중요한 것은 헌법상 인정되는 대학자치의 주체와 그 구체적 내용일 것이다.

먼저 대학자치의 주체에 관하여 본다면, 교수가 그 주체라고 보는 견해와 교수 뿐만 아니라 교직원, 학생을 포함한 대학의 모든 구성원이 주체라고 보는 견해로 나뉠 수 있다. 하지만 대체로 대학의 자치는 학문의 연구와 교육이라는 대학의 기능을 달성하는데 필요한 사항을 자주적으로 결정하는 것을 의미하기 때문에 교수가 주체이되 학생들도 상대적, 제한적으로 대학자치의 주체가 될 수 있다고 해석한다. 나아가서 교직원들도 대학에서의 직장을 생업으로 하여 직무수행에 열의를 다하여 대학을 지탱, 발전시켜 나가는 존재인 이상 대학자치의 일부 구성원이 될 수 있다고 하겠다. 현금의 총장선출을 비롯한 대학자치의 제반영역에서 교수, 학생, 교직원이 함께 참여하되 교수의 역할을 가장 우선시하는 형태로 대학자치가 운영되는 경향으로 나아가고 있음은 주지의 사실이다. 다만 사립학교에서는 설립자를 위요한 이사회가 대학자치 구현의 한 주체로 될 수 있다는 것이 판례의 태도라고 할 수 있다. 나아가 헌법재판소는 교수들로 구성된 교수회의 대학자치 주체성을 다음과 같이 강하게 인정한다.

권영성, 위 책, 271면; 김철수, 위 책, 819-820면; 성낙인, 위 책, 417면; 허영, 위 책, 418면 등 각 참조.

독일연방헌법재판소는 대학의 학문연구와 교육에 관한 의사결정에 교수들이 지배적 결정권을 가져야 한다는 이유로, 1973. 5. 29. 판결에서 교수채용을 포함한 대학의 의사결정에 교수․직원․학생 대표가 각 3분의 1씩 대등하게 참여하도록 한 니더작센주 대학법의 규정을 위헌으로 선언한 것이 주목된다(BVerfGE 35, 79).

헌법재판소 2001. 1. 18, 99헌바63 사립학교법 제28조 제1항 본문 위헌소원; 헌법재판소 2006. 4. 27, 2005헌마1119 대학교원기간임용제탈락자구제를 위한특별법 위헌확인 사건의 각 결정.

헌법재판소 2006. 4. 27. 2005헌마1047 교육공무원법 제24조 제4항 등 위헌확인 사건의 결정.

헌법재판소는 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 대학에게 부여된 헌법상의 기본권으로 보고 있다(1992. 10. 1. 92헌마68등). 그러나 대학의 자치의 주체를 기본적으로 대학으로 본다고 하더라도 교수나 교수회의 주체성이 부정된다고 볼 수는 없고, 가령 학문의 자유를 침해하는 대학의 장에 대한 관계에서는 교수나 교수회가 주체가 될 수 있고, 또한 국가에 의한 침해에 있어서는 대학 자체 외에도 대학 전 구성원이 자율성을 갖는 경우도 있을 것이므로 문제되는 경우에 따라서 대학, 교수, 교수회 모두가 단독, 혹은 중첩적으로 주체가 될 수 있다고 보아야 할 것이다.

나아가 전통적으로 대학자치는 학문활동을 수행하는 교수들로 구성된 교수회가 누려오는 것이었고, 현행법상 국립대학의 장 임명권은 대통령에게 있으나, 1990년대 이후 국립대학에서 총장 후보자에 대한 직접선거방식이 도입된 이래 거의 대부분 대학 구성원들이 추천하는 후보자 중에서 대학의 장을 임명하여 옴으로써 대통령이 대학총장을 임명함에 있어 대학교원들의 의사를 존중하여 온 점을 고려하면, 청구인들에게 대학총장 후보자 선출에 참여할 권리가 있고 이 권리는 대학의 자치의 본질적인 내용에 포함된다고 할 것이므로 결국 헌법상의 기본권으로 인정할 수 있다.

다음으로 대학자치의 내용으로는 ① 교수의 임용과 보직 등을 자주적으로 결정할 수 있는 인사에 관한 자주결정권, ② 대학의 관리․운영에 관한 자주결정권, ③ 대학의 학사에 관한 자주결정권 등을 들 수 있다.

권영성, 위 책, 271면; 김철수, 위 책, 817-818면.

이 부문에 포함시킬 수 있는 것으로는 연구와 교육의 내용 및 그 방법과 대상, 교과과정의 편성, 연구와 교육을 위한 시설의 관리, 대학의 재정을 생각할 수 있다. 권영성, 위 책, 272면 참조, 같은 뜻: 김철수, 위 책, 817면.

이 부문에 포함시킬 수 있는 것으로는 학생의 선발과 전형, 성적평가, 학점의 인정, 학위의 수여, 학생에 대한 포상과 징계 등을 들 수 있다. 권영성, 위 책, 272면 참조.

3. 법안의 평가

위에서 우리는 학문의 자유를 실현하기 위한 주요한 장으로서의 대학제도가 교수나 교수회를 비롯한 대학구성원의 자율적인 실천에 맡겨져야 함을 헌법해석론에서 그리고 헌법재판소의 판례에서 살펴보았다.

그런데 우리 국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안은 그동안 대학자치의 영역에서 헌법실천적으로 가장 핵심을 이뤄오던 대학 총․학장의 선출문제에 있어서 대학구성원의 역할에 관해 법안에서 아예 아무런 규정을 두지 않았다. 그리고 법인화된 국립대학의 핵심 3기구로 등장하게 될 이사회, 교육연구위원회, 재무경영협의회의 구성에 있어서도 대학구성원의 순기능적, 자발적 참여보다는 외부의 입김에 너무나 크게 좌우될 수 있도록 하였다. 그 외에도 위 법안이 우리 헌법상 보장되는 대학의 자치 문제를 진지하게 고려하였다는 어떠한 표식도 없다. 어쩌면 위 법안의 전 내용으로 보아, 대학의 경영합리화라는 미명 하에 이런 거추장스러운 대학의 자치라는 것은 아예 걷어내려고 획책한 듯이 보인다. 충분히 이런 의구심을 가지게 만든다.

국립대학법인화를 포함한 우리나라의 대학구조개혁정책은 ① 종합적 계획의 미비, ② 정부차원에서 행해지는 타율적 구조조정의 성격, ③ 축소조정 지향의 구조개혁, ④ 지원제도 보완의 미흡, ⑤ 재정지원정책의 미비 등이 항상 그 바탕에 깔려있다는 지적이 있다. 최종덕, “대학구조개혁과 재정지원정책 방향,”「시민교육연구」제38권 1호, 2006, 174, 177-79면 참조.

법안에 있어서, ① 국립대학법인으로 전환할 대학의 실질적인 참여의 보장이 미흡하다는 점, ② 법인의 인사와 내부조직의 구성에 있어서 정관의 인가사항으로 하여 통제할 수 있게 한 점, ③ 이사회 구성, 감사 선임의 문제점, 헌법상 기본권으로 인정된 교수나 교수회의 총․학장 선출권을 명시하지 않은 채 총․학장 추천위원회에 관한 사항을 법률에서 규정하지 않은 점, ④ 출연금의 산정을 교육인적자원부장관이 정하도록 한 점, ⑤ 대학의 운영계획에 대한 평가와 재정지원을 연계시키는 점 등을 대학의 자치에 관한 주요한 문제점으로 지적하는 견해가 있다. 김배원, 앞의 논문, 346면 이하 참조.

결론적으로, 위 법률안은 대학의 자치에 관한 우리 헌법의 해석이나 판례에 부합하지 않는다. 즉 위 법률안은 대학의 자치를 규정한 헌법 제31조 제4항 혹은 헌법 제21조 제2항에 부합하지 않는 위헌의 것이다.

우리보다는 그래도 대학자치 구현의 측면에서 나은 일본의 국립대학법인화법이 그것이 안고 있는 대학자치 보장의 미흡으로 인해 조만간 근본적 수정을 받지 않을 수 없게 되리라고 예측이 되고 있다. 하물며 우리 법안이 그대로 수정 없이 그대로 국회를 통과하여 법률로 성립된다면 대학의 자치에 관한 한 이는 큰 재앙이 될 것이고, 대부분 국립대학의 절름발이화 혹은 몰락을 초래할 것이다. 법인화된 국립대학은 국가의 고등교육 전반에 걸쳐 주름살을 지우며 암울한 모습으로 우리 앞에 나타날 것이다. 그것이 부작용(side-effect)으로서 지역경제에 미치는 엄청난 부정적 효과는 차치하고도 말이다.

진정한 국립대학의 발전을 위하여는, 대학의 자치나 고등교육에 대한 정부의 지원책 확보 등의 보다 거시적인 안목을 통한 조정을 거치고 난 후 새로운 방안이 수립됨이 긴요한 실정이다.

국립대학법인화에 있어서 필요한 것은 ‘실질의 개혁’이지 ‘형식의 변화’가 아니라고 하며, 한국에서 추진 중인 법인화 작업을 반대하는 견해는 박정훈, 앞의 논문, 442면.

주제어

국립대학법인화, 국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률안, 일본 국립대학법인법, 운영비교부금, 대학의 자치, 학문의 자유, 지방국립대학, 지역경제, 고등교육에 대한 공재정지출

참  고  문  헌

* 책

각종 국내 헌법학 교과서

이병영, 「국립대학법인화, 이대로 좋은가」(한밭대학교 교수평의회 ; 2007. 8.)

전국공무원노동조합교육기관본부, 「국립대법인화 저지투쟁 자료집」, 323면,

교육인적자원부(편), 「자율선택에 따른 국립대학법인화를 위한 공청회자료집」(2006. 11. 6.)

경북대학교(편), 「2006학년도 기성회회계 세입세출결산서」

* 논문 등

김배원, “대학의 자치와 국립대 법인화,”「헌법학연구」제13권 제1호(2007. 3.)

김영용, “대학 교육 경쟁력 강화를 위한 국립대 법인화”, 자유기업원 교육칼럼(2006. 10. 9)

명재진, “국립대 법인화 법률에 대한 헌법소원,”「전국국공립대학교수회연합회 2007년도 하계세미나 자료집」(2007. 9.)

박정훈, “국립대학 법인화의 공법적 문제-헌법상 실질적 법인격과 법률적 형식적 법인화의 갈등, 「서울대 법학」제47권 제3호(2006. 9.).

최종덕, “대학구조개혁과 재정지원정책 방향,”「시민교육연구」제38권 1호( 2006)

교수신문, 2006. 11. 13일자 등.

* 일본자료

全大敎(全国大学高専教職員組合), 2007년 6월 10일자 제216호,

京都大学 財務部, 「財務報告書」(2007)

全國大學高專敎職員組合, 「國立大學法人の現象と今後の高等敎育の課題」(報告書)(2006. 3.)

文部科學省,「地方大學が地域に及ぼす効果分析」(日本經濟硏究所, 2006. 3.)

國立大學協會 企劃 제45호 2007년 4월 11일 문서

呂煒(編), 「大學財政」(2005)

기타 교또(京都)대학에서 교부받은 제 자료

* 인터넷 검색사이트

http://www.cfe.org/generic/mboard/board_cont.aspx?ID=1356&b=BOARDmn20061221201642

(검색일: 2007. 7. 28)

http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101 (검색일: 2007. 7. 28)

http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101(검색일 2007. 10. 3.)

http://law.e-gov.go.jp/cgi-bin/idxselect.cgi?IDX_OPT=2&H_NAME=&H_NAME_YOMI=%82%b1&H_NO_GENGO=H&H_NO_YEAR=&H_NO_TYPE=2&H_NO_NO=&H_FILE_NAME=H15HO112&H_RYAKU=1&H_CTG=1&H_YOMI_GUN=1&H_CTG_GUN=1(검색일 : 2007. 10. 8.)  http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101(검색일 : 2007. 10. 3)

http://www.jsps.go.jp/j-21coe/ (검색일 : 2007. 10. 17.)

http://www.janu.jp/(검색일 : 2007. 10. 17.)

http://www.janu.jp/active/txt7/qr_vol5.pdf(검색일 : 2007. 10. 17. 검색)

http://www.kyosu.net/news/articleView.html?idxno=14753(검색일 : 2007. 10. 17.)

http://www.moe.go.kr/main.jsp?idx=0307050101(검색일 : 2007. 10. 3)

헌법재판소의 판례검색 사이트

국 문 초 록

한국에서의 국립대학 법인화 작업은 일본에서 2004년 이루어진 국립대학법인화를 모델로 하고 있는 듯이 보인다. 현재 한국에서는 국립대학 법인화에 관한 법안이 만들어져 국회에 상정되어 있다.

이 논문에서는 일본에서 국립대학 법인화를 추진한 경과, 그 논거로 제시한 점, 결과로서 나타난 국립대법인법의 주요 내용, 법인화 이후의 주요한 현황을 살피고 난 다음 그에 대한 비판을 살펴보았다. 비판은 주로 국립대학 법인화가 대학의 자치와 자율성을 훼손한다는 시각에서 나온다.

이와 같은 일본에 관한 고찰을 토대로 하여, 한국의 법안이 일본의 국립대학 법인화에 관한 경험에서 어떤 문제점을 안고 있는지 살펴보았다. 역시 한국의 법안이 갖고 있는 가장 큰 문제점은, 어쩌면 일본보다도 더 대학의 자치를 훼손하고 있다는 점이다.

대학의 자치는 한국 헌법상 인정되는 중요한 사항이다. 법안은 이를 너무 무시하고 있다. 그리고 경쟁을 우선시하는 신자유주의의 사고에 포로가 되어 대학을 너무나 경쟁으로 내모는 결과 지방의 군소 국립대학은 절름발이화 혹은 쇠락의 길을 걸어가지 않을 수 없다. 지방대학이 지역경제에서 차지해온 역할에 비추어 이것은 또 지역경제의 쇠퇴로 연결될 것이다.

일본에서는 지금 국립대학법인화에 관한 많은 반대운동이 일어나고 있고, 조만간 제도의 수정이 꾀해질 것으로 예상되고 있다. 우리 법안은 일본의 경우보다 더 큰 문제점을 안고 있다. 국립대학의 진정한 발전을 위한 진지하고도 근본적 대책이 법안을 대신하여 나서야 할 때이다.

The Assessment of the Works for Incorporation of National Universities in S. Korea Compared with the Experiences of Japan

Nowadays Korean government is set to accomplish the procedure of the incorporation of national universities(including colleges). It's main content is to better an efficiency in the management of national universities, by which to alleviate the burden of the government.

But among the OECD nations, S. Korea has the most inferior status in the amount of expenditures for higher education. Therefore we could say the incorporation of national universities is not a reasonable and proper policy. Besides that, it doesn't comply to the principle of the autonomy of university, which includes more serious problems in it.

Korean constitution Article 31 Clause 4 stipulates the autonomy of university, which is indispensible to get a academic freedom the Korean Constitutional Court acknowledged as one of the fundamental rights through cases. Now the bill for the incorporation of national universities is submitted to the National Assembly. It can't find any accordance with the freedom or the autonomy of university as it has many contents severly damages them.

In fact, the Korean bill for the incorporation of national universities has benchmarked the Japanese correspondent law. Japan has implemented the incorporation of national universities since 2004. But many criticisms have been spouting against it so that it is generally projected for it to get fundamental corrections in a near future.

We have to have another precise review in consideration of the autonomy of university and the true meaning of the effective management. The experiences of Japan in the implementation of the incorporation of national universities may be  very useful for it.

Key Words

the incorporation of national universities, the autonomy of university, Korean constitution Article 31 Clause 4, academic freedom, the bill for the incorporation of national universities, expenditures for higher education