일극집중(一極集中)의 분해를 위하여

신        평

(대구가톨릭대학 법학부 교수, 변호사, 법학박사)

1. 활발한 논의를 위한 기준제시

불행히도 한국의 중앙집중은 발제자가 말한대로, 세계에서 그 유례를 찾아볼 수 없는 ‘총체적 초집중’(total hypercentralizaion), 혹은 일본인들이 말하는 보다 쉬운 용어인 ‘일극집중’의 상태에 있다.

우리는 왜 이 일극집중의 현상을 바라보며 그 해체와 분해를 이야기하는가? 우선 이 문제를 확실히 해두고 넘어가야 할 필요가 있다. 그러고 나서 보다 분명하고 견실한 패러다임의 제시가 가능하기 때문이다.

지방자치의 내실화, 지역혁신, 복지공동체의 실현, 지역통합과 민족통합을 위해 지방분권이 필요하다는 발제자의 의견에 공감한다. 그러면서도 헌법학을 연구하는 토론자의 입장에서는 이 문제에 관해 조금은 다른, 보다 근본적인 시각의 제시를 하고 싶다.

잘 알다시피 헌법은 우리 공동체의 가장 지고한 가치의 결정체이다. 우리 국가의 근본법규범으로 모든 법질서의 상위에 위치한다. 이 헌법 제10조에서 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 하였으며, 그 제11조 제1항에서 “모든 국민은 법 앞에 평등하다.”고 하였다. 이 땅에 사는 모든 국민은 누구든지 평등한 개체로서 그 인간적 존엄성이 보장되어야 한다는 취지이다. 즉 지방에 있는 사람이건 서울에 있는 사람이건 누구를 가릴 것 없이 국가는 각 개인의 평등한 인간적 존엄성의 실현을 위하여 최선을 다해야 할 의무가 있는 것이다.

그러나 현실은 어떠한가. 현재 우리나라의 지방은 경제, 교육, 문화 등 전반적인 부문에서 모두 부실, 피폐의 늪에 빠져 발제자의 말마따나 총체적 위기상황에 있는 것이다. 수도권과 달리 지방만이 이처럼 위기상황에 빠져있다면 그래서 지방에 살고 있는 국민들이 그로 인해 최소한의 인간다운 생활을 할 수 있는 제반여건의 부족, 자아실현 기회상실 등의 피해를 입고 있다면 이는 국가가 위에서 말한 헌법상의 의무를 이행하지 않은 것으로 파악해야 한다. 당연히 국가는 헌법에 기한 엄중한 책임을 져야 한다.

토론자는 바로 이런 시각에서 현재 우리가 처한 일극집중의 문제를 바라보아야 한다고 믿는다.

2. 지방분권이 되지 않는 이유에 관하여

왜 우리 한국에서만 세계 각국에서 그 유사한 예를 찾아볼 수 없을 만큼 유독 이런 심한 일극집중의 폐해를 야기하고 있는가? 이 문제도 그 폐해의 처방을 위하여는 반드시 짚고 넘어가야 하는 문제라고 본다.

한국은 유사이래 지방분권의 경험을 거의 갖지 못했다. 특히 다른 많은 나라와 달리 봉건제의 경험이 없다. 봉건제를 통해서 각 지방이 경쟁적으로 문화와 산업을 발전시켜 본 역사적 경험이 없는 것이다. 그래서 지방분권은 아직도 우리 한국민에겐 어쩌면 낯선 이질적 개념이라고도 할 수 있다.

통일신라 말기에 이르러 서라벌 중앙정권의 힘이 극도로 약해지며 지방 호족이 각 지역에서 성주 혹은 장군을 자칭하며 그 지역의 지배적 영도자로 군림한 적이 있다. 그러나 이것은 그 시기가 오래지 못했고, 서양이나 일본에서의 봉건제가 가져다 준 지방의 효율적 발전의 경험을 우리에게 안겨주지는 못한 것이다. 역사발전의 한 단계로서 찾아온 것이 아닌 그 지방할거는 그나마 고려왕조가 들어서며 끝이 나버렸다.

우리는 이처럼 언제나 강력한 중앙집권의 통치력에 순치되어 왔다. 오늘의 한국을 형성하는 원형질의 대부분을 제공한 조선시대는 그 500년간이라는 기나긴 통치 전체를 통하여 언제나 일사불란한 중앙집권체제를 유지했다.

우리의 역사적 경험이 이럴진대, 해방 후 지금까지의 짧은 서구민주주의 체제의 경험이 어찌 과거를 충분히 극복할 수 있으랴. 더구나 지방자치는 그 본질적 요소인 자치단체장과 지방의회 의원의 공선이 회복된 지 불과 10년도 되지 않는다. 지방분권을 실현하기 위한 제도적 장치로서의 지방자치는 아직 그 기능을 발휘하지 못함은 당연한 현상이다.

3. 진정한 지방분권을 실현하기 위한 몇가지 제안

가. 연방제 실시의 주장

지방분권의 역사적 경험이 거의 없는 우리로서는 보다 강력한 지방분권을 위한 제도적 장치를 요한다. 현재의 지방자치제는 이 문제에 관해 해결을 해줄 수 있는 것이 아니다. 아무리 지방자치제가 내실화를 다져간다 하여도 우리가 원하는 수준의 지방분권의 확실한 목표달성을 위해서는 부족하다는 뜻이다. 지금 당장 빈사상태에 빠져있는 지방을 살리기 위한 지방분권의 실현은 현재의 지방자치제만 갖고서는 어렵다는 판단이다.

발제자는 대구경북, 부산경남, 광주전남, 전북, 대전충남, 충북, 강원 등 통합된 광역지방정부 단위로 지역혁신체제를 구성해야 한다고 강조한다. 그 취지에는 십분 공감하면서도 현재의 지방자치제로 그러한 체제를 구성할 수 있는지에 관하여는 솔직하게 큰 믿음이 가지 않는다.

토론자의 생각으로는 차라리 발제자가 말하는 대로의 지역혁신체제 단위별, 혹은 그 보다 조금 더 광역화시킨 형태로 주(州)를 만들어 연방제를 취하는 것이 보다 근본적인 처방이 아닐까 하는 생각이다. 각 주에서 주민이 직접 뽑은 주지사나 수상이 중앙정부와 일정한 한계를 유지하며 내치를 직접 담당하도록 하는 것이 지방분권의 보다 확실하고 용이한 시스템 역할을 하지 않을까 한다.

설사 중앙권력이 이런 제안을 수용하지는 않는다 하더라도, 이 제안 자체가 지방분권을 위한 미래의 확실한 비전을 제시하는 것이고 또 중앙의 진일보한 양보를 얻어낼 수 있는 강력한 압박수단으로서의 효용을 가진다고 본다.

나. 새로운 조세체계의 제안

발제자가 말한대로, 현재 우리나라에서 지방세 비중은 20%에 불과하여 ‘2할자치’의 현상에 머물러 있다. 그러나 국세를 지방세로 단순 이양하는 세원재배분을 통하여 이 문제를 해결하자고 하는 제안에는 솔직히 말해 찬성하기 어렵다.

왜 내가 이런 말을 하는지 구체적인 예를 들어보자. 현재 한국의 많은 곳에서는 지방재정자립도가 형편없지만, 일부에서는 그 자립도가 100%를 넘어서는 곳도 있다. 얼마 전 보도를 보니, 서울의 강남구에서는 지방세가 너무 많이 걷혀 이를 주체하지 못하여 관내 초등학교 1개교당 금 5억원이라는 막대한 금액을 지원하여 전자도서관을 설립해주었다고 한다. 우리 경주시에 있는 초등학교 어린이들을 생각하면 너무나도 그 격차가 큼에 가슴이 아파온다.

이런 상태에서 단순히 국세를 지방세로 이양한다고 하여 문제가 해결되지는 않을 것이다. 그렇게 하는 경우 강남구에서는 더욱 지방세가 넘쳐 골치를 썩힐 지경이나, 대부분의 지역에서는 줄어드는 국세 때문에 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금은 더욱 줄어들 테니 기존의 조세환경보다 더 열악하게 되는 것이다.

이것은 앞에서 말한 헌법상의 평등이념 등에 현저히 반하는 결과를 초래하는 것이다. 물론 현재의 조세체계도 헌법에 위반하는 것으로 본다. 지방에 있는 국민과 수도권에 있는 국민을 합리적 근거없이 차별하여 지방민들에게 인간적 존엄성을 유지하며 살 수 있는 최저한의 생활환경을 만들어주지 못하고 있기 때문이다.

따라서 토론자는 다음과 같은 조세체계의 수정을 제안하고 싶다. 즉 우선 지방세로 징수되는 총액을 국민 1인당 얼마인지 계산(이를 ‘일인당 평균 지방세액’이라고 하자)한다. 그런 다음 일인당 평균 지방세액에다 자치단체의 인구를 곱한 금액을 산정(이를 ‘자치단체당 도합 지방세액’이라고 하자)한다. 어느 자치단체에서 자치단체당 도합 지방세액을 초과하는 금액의 지방세가 징수되는 경우, 그 2분의 1 정도를 국가관리의 가칭 ‘지역간균형발전기금’이라는 곳에 넣는다. 지역간균형발전기금에서는 자치단체당 도합 지방세액에 미치지 못하는 지방세를 징수하는 지방자치단체에, 각 자치단체간 재정자립도의 형평을 유지하며 균형발전기금을 분산하여 지급한다.

이같은 제도적 장치가 완비된 다음에야 국세의 지방세 이전이 의미를 가질 것이다.

그리고 현재의 편향된 조세체계는 앞에서 말한 헌법 제10조, 제11조에 위반할 개연성이 충분하니, 헌법소원의 형태로 그 위헌성을 심판받는 장을 서둘러 마련해야 할 것이다. 우리가 헌법재판소로부터 이에 관한 위헌심판결정을 받아내는 그날, 지방분권운동은 완전히 새로운 장을 맞이하게 될 것이다.

다. 보다 세련된 정책의 구상

여분의 말을 한가지만 더 하고 싶다.

지방분권의 위대한 이상을 실현하기 위하여 여러 가지 방안을 연구, 구상해온 발제자의 지금까지의 노고에 깊은 경의를 표한다. 다만 좀 더 그 실현가능성을 높이기 위하여 그 정책구상을 좀 더 다듬을 필요가 있지 않을까 한다.

예컨대 ‘인재지역할당제’는 현재 헌법학계에서 평등원칙의 위반, 공무담임권과 직업선택의 자유 침해, 직업공무원제의 위반 등을 이유로 하는 강력한 위헌론이 제기되고 있다. 이를 비켜가며 실질적으로 지방의 연구인력에 혜택이 돌아가게 함으로써 지방에 인재를 모이게 하는 효과를 강구함이 옳을 듯 하다.

지금의 연구성과에 만족하지 않고, 앞으로도 다양한 방안의 계속적 발굴을 통해 우리는 ‘총체적 지방분권’을 실현해갈 수 있을 것이다. 아니 반드시 이를 실현해야 한다.