이명박 정부 하에서의 사법개혁작업 논의과정과 그 평가

신           평*

Ⅰ. 서설

1. 사법개혁의 의의

사람 사이의 관계에서는 언제나 이익충돌의 가능성이 존재한다. 윤리나 도덕이 이 충돌의 중재자로 기능할 수도 있으나 한계가 있다. 첨예한 충돌의 경우에는 양자는 무력하기 짝이 없다. 이때 객관적인 위치에 있는 국가의 힘을 빌리려 하게 되고, 국가는 기꺼이 그 해결을 위해 나서게 된다. 국가가 이와 같은 기능을 행사하지 못한다면 그 존립의 근거를 잃게 된다. 이때 작용하는 국가의 힘을 우리는 ‘사법권’이라고 부른다.

* 경북대학교 법학전문대학원 교수․변호사

계몽주의 시대 프랑스의 몽테스키외가 파악하던 사법권에 대한 소극적인 정의가 현대로 내려오면서 일어나는 사회현상의 변화, 특히 헌법재판의 확립으로 인하여 사법권이 능동적인 사회형성의 권력적 성격을 갖게 되는 데 대한 상세한 분석은, 이헌환,“정치과정에 있어서의 사법권에 관한 연구,”서울대학교 법학박사 학위논문(1996. 2.), 21-71면에 상세하다. 다만 이 논문에서는 우리가 일반적으로 생각하는 공권적 분쟁해결수단으로서의 사법권을 상정하는 것으로 충분하기 때문에 이에 관한 자세한 논의는 생략한다.

헌법 제101조 제1항은 “사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다.”고 규정하였다. 그러나 헌법 제111조에서 헌법재판소의 관장사항으로 정한 ① 법원의 제청에 의한 법률의 위헌여부 심판, ② 탄핵의 심판, ③ 정당의 해산 심판, ④ 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호 간의 권한쟁의에 관한 심판, ⑤ 법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판도 우리가 여기서 말하는 사법권의 범위에 속한다고 할 수 있다. 그러니까 헌법 제101조 제1항에서 말하는 사법권은 전체의 사법권에서 헌법재판소가 갖는 재판권을 뺀, 일반 법원에 귀속되는 의미의 사법권으로 해석할 수 있다.

헌법재판권의 속성이 사법적 작용이냐 그렇지 않으면 정치적 작용이냐에 관해서는 논의가 있다. 그러나 우리나라처럼 별도의 헌법재판소를 설립하여 사법적 절차에 따라 헌법재판을 하는 경우에 그 작용은 사법적 작용이라고 봄이 타당하다. 신평, 『헌법재판법』(법문사, 2007. 8.), 16-17면 등 참조.

같은 뜻: 김철수, 『헌법학개론』제19전정신판(박영사, 2007. 3.), 1565면. 헌법 제101조의 사법권을 법원이 행하는 사법작용 전반에 대한 권한이라고 한다.

사법권을 행사하는 전반적인 국가체계 혹은 제도를 ‘사법제도’ 혹은 ‘사법체계’라고 부를 수 있다. 사법제도는 과거 무색무취한 비정치적 국가시스템의 일부라고 인식되어 왔으나 점차 정치제도의 일부로서의 성격을 갖게 되었다고 할 수 있다.

사법권에 정치제도로서의 성격을 부여하는 것은 다음과 같은 장점을 갖는다고 한다. ① 중요정책결정에서의 법원의 기여를 한정하는 데에 도움이 된다. ② 다른 정부제도와 사법제도의 관계를 보다 정확하게 파악함을 가능하게 해준다. ③ 법관의 임명을 서술하고 이해하는 데에 도움이 된다. Joel B. Grossman & Richard S. Wells, Costitutional Law and Judicial Policy-Making, 2ed.(New York: John Wiley and Sons, 1980), 6-7면. 여기에서는 이헌환, 위 학위논문, 58면에서 재인용.

사법개혁은 사법제도의 기능이 적절하게 작동되지 않아, 법집행의 공정성이 의심되거나 관련 국민들의 인권보장이 미흡하다는 등의 이유로 그 개선을 도모하는 것이다. 개혁이라는 말을 강조하면, 개선을 좀 더 발본적으로 행한다는 의미를 갖는다고 할 수 있다.

사법제도의 대강을 설명하면 다음과 같다. 우선 형사재판이 열리기 전 경찰과 검찰에서 행하는 수사과정이 존재한다. 수사의 성격상 강제적, 규문(糾問)적 요소가 강하여 헌법상의 인권이 소홀히 취급될 위험성이 상존한다. 따라서 이 부문에 대하여는 어느 문명국가나 끊임없는 개선의 과정을 밟아왔고, 우리나라에서는 특히 노무현 정권 때의 사법개혁에서 커다란 성과를 거두었다. 그러나 수사의 주체가 현행의 제도에서는 검찰이나 향후 경찰로 바뀌어야 할 것이 아니냐 하는 점에 관하여 심각한 이견이 존재하는데, 이에 관한 손질이 오랜 숙원에도 불구하고 아직 결론을 내지 못하고 있다. 수사의 종료 후 검사의 기소에 의해 형사재판절차가 개시되는데, 이 부문에서도 노무현 정권 당시의 사법개혁에서 획기적인 변화가 초래되었다.

그 대강에 관하여는, 신평, 『한국의 사법개혁』(높이깊이: 2009. 5.), 241-260면 등 참조.

이 문제는 대단히 복잡한 측면을 갖고 있어서 일의적으로 말하기는 어렵다. 또 검찰과 경찰 양자의 주장이 너무나 팽팽하게 대립한다. 많은 문헌이 이 문제를 다루고 있으나, 여기에서 이를 상론함은 적절치 않다. 다만 경찰의 입장에서 그 주장을 간명하게 서술한 자료는 신현택, “‘수사권 조정’, 형사사법개혁의 시작이자 핵심입니다,”『공정사회와 선진국 건설을 위한 사법개혁과 법질서 확립』법률소비자연맹․국회인권포럼 공동주최 사법개혁심포지엄 자료집(2010. 11.11.), 78-87면 참조. 현행 형사소송법 제195조는 [검사의 수사]표제 하에, “검사는 범죄의 혐의 있다고 사료하는 때에는 범인, 범죄사실과 증거를 수사하여야 한다.”고 규정하였는데, 이 조문을 “경찰은 혐의가 있다고 사료하는 때에는 범죄를 수사하여야 한다. 검사를 필요한 경우 스스로 범죄를 수사할 수 있다.”는 내용으로 바꾸자는 것이 위 논문 주장의 핵심적 포인트이다.

그 중심은 공판중심주의의 실현이다. 이에 관하여는 신평, 위의 책, 225-241면 등 참조.

형사소송의 절차와는 별도로 사인간의 법적 분쟁을 처리하기 위한 민사소송의 여러 절차가 존재한다. 민사소송이건 형사소송이건 한국에서는 ‘전관예우’니 ‘유전무죄, 무전유죄’니 하는 말이 횡행할만큼 공정한 절차의 진행이 큰 의심을 받아왔다. 그리하여 사법개혁작업에서는 주로 이와 같은 측면에서의 접근이 행하여져 왔다.

변호사는 형사, 민사의 절차에서 기본적 인권을 옹호하고, 사회정의를 실현함을 사명으로 하여(변호사법 제1조 제1항), 사회질서의 유지와 법률제도의 개선에 노력하여야 한다(동조 제2항). 그러나 변호사의 이와 같은 공익적 성격에도 불구하고, 그 책무를 소홀히 한다는 비판이 끊이지 않았고, 사법개혁은 변호사 업무의 공익성, 투명성 제고에 힘을 기울였다.

재판 뒤의 형집행절차나 민사재판의 결과를 실현하는 강제집행절차가 있고, 주로 헌법재판소에서 이루어지는 헌법재판절차, 행정청의 위법한 처분 등으로 침해되는 국민의 권리, 이익의 구제를 목적으로 하는 행정소송절차, 그리고 특허소송절차, 군사(軍事)법원에서 행해지는 군사법절차 등을 들 수 있다. 사법개혁에서 인권개선의 여지가 많은 군사법절차에 눈을 돌리는 외에는 형집행절차 등 다른 절차의 개선은 사법개혁의 차원에서 크게 논의되지는 않는다.

2. 사법개혁의 필요성

외관만에 비추어서는 한국의 사법제도가 다른 외국의 것에 비하여 큰 손색이 있다고는 할 수 없다. 또 제도의 효율적인 운용에 있어서는 상당한 장점을 갖는다.

세계은행이 2007. 9. 26. 발표한 '기업환경평가(Doing Business) 2008' 보고서에서 한국이 사법시스템의 효용성에 직결되는 계약의 강제이행(Enforcing Contract)부분에서 세계 178개국 중 10위를 차지한 것으로 발표하여 국내에서 큰 화제가 되었다. 분석을 위한 표준모델은, 소송물가액이 해당 국가의 1인당 국민소득의 200퍼센트이고, 원고가 합법적으로 이뤄진 계약을 완전히 이행한 뒤 그 나라의 가장 큰 도시에 소송을 제기해 원․피고가 각 1명씩의 증인을 신청하여 절차를 진행시켜 원고 승소판결로 1심에서 확정된다는 것이다. 결국 이는 소송절차를 통해 만족을 이루는 계약의 적법한 이행을 평가한 것이다. 한국은 소송에서 거쳐야 하는 절차가 35개, 제소에서 집행까지 걸리는 시간은 230일, 소송비용은 소가의 10.3%로 각 나타났는데, 이는 OECD국가의 평균치와 비교하여 소송기간과 비용면에서 우수하다는 평가를 받은 것이다. 그리고 2009년의 보고서에서는 다시 다섯 계단을 뛰어올라 무려 5위에 랭크되었다. 세계 183개국을 대상으로 한 조사였다는 점을 감안하면 대단한 수치라고 할 수 있다.

세계은행이 창업(starting a business), 건축의 인허가(dealing with construction permits), 고용․해고(employing workers), 재산권 등록(registering properties), 대출(getting credit), 투자자보호(protecting investers), 세금납부paying taxes), 역외교역(trading across borders), 계약의 강제이행(enforcing contracts), 폐업(closing a business)이라는 10개의 지표상 기업활동에 친화적인 정도를 평가한 것이다. http://www.doingbusiness.org/Features/Feature-2008-22.aspx 참조.

http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=AA&serial=32809&page=1

2009년 기업환경평가보고서의 대강은 http://www.doingbusiness.org/documents/Press_Releases_09/DB09_Overview.pdf에서 다운로드할 수 있다. 10개의 지표 중 다른 9개 것의 성적을 보자면, 창업 53위, 건축의 인허가 23위, 고용․해고 150위, 재산권 등록 71위, 대출 15위, 투자자보호 73위, 세금납부 48위, 역외교역 8위, 폐업 12위이다. 이를 모두 고려한 전체의 순위는 19위였다.

이렇게 한국의 사법제도가 그 효율성의 측면에서는 뛰어난 성과를 거두고 있다. 우리의 손으로 법조계를 운영해온 역사가 불과 60여 년밖에는 되지 않는다는 점을 상기해보라. 위와 같은 지표는 실로 놀라운 성과라고 할 수 있다.

하지만 그 화려한 외관의 한꺼풀을 벗기면 바로 ‘유전무죄, 무전유죄’라는 형사재판에 대한 불신, 그리고 ‘전관예우’와 같은 불공정요소의 재판개입에 대한 국민의 뿌리 깊은 불신과 의혹이 드러난다. 전국에서 많은 소위 ‘사법피해자’들이 자신은 사법절차에서 불공정한 취급을 받아 자신의 전 인생을 망치게 되었다고 하며, 우리 주위에서 음울한 외침과 저주의 소리를 지르고 있다.

어느 언론사에서 2008년 4월 전국의 성인남녀 5,000명을 대상으로 사법불신의 실태를 인터넷을 통한 설문조사의 형태로 조사한 일이 있다. 여기에서 사법불신의 가장 큰 원인에 대해서 법조비리가 62.6%, 판사들의 권위적 재판태도 19%, 판결에 대한 불만 13.7%, 언론보도 4.6%의 순으로 나타났다. 전관예우가 실제로 재판의 결과에 영향을 미친다는 대답이 응답자의 93%라는 압도적인 수치로 나타났다. 사법불신이 얼마만큼 우리 사회의 큰 현안이 되어있을까 하는 점을 실감하기 위해서는 검색사이트에서 사법불신을 입력시켜보면 된다. 거기에 나타나는 방대한 정보의 양을 보고 놀라지 않을 사람이 있으랴!

한국일보와 주간한국이 실시한 설문조사로서, 자세한 내용은 법원행정처(편), 『사법부의 어제와 오늘, 그리고 내일-사법제도편』(2008. 9), 73면 주 82)에 나와 있다.

사법개혁의 요구는 이러한 광범위한 국민들의 사법불신을 밑바탕에 깔고 위로 솟아오른 것이다. 그러나 그것이 본격화한 것은 역시 민주화의 진행과 병행한다. 민주화의 작업이 진행되기 전에는 고정된 기성의 질서를 옹호하는 것이 사회의 주된 가치였고, 따라서 사법개혁은 주목의 대상이 될 수 없었다.

그런데 우리가 글로벌한 시각으로 바라볼 때, 사법개혁은 비단 우리뿐만 아니라 세계 각국에서 이에 관심을 쏟고 또 상당한 노력을 기울이고 있다. 왜 그럴까 하는 이유를 찾자면 다음과 같다. 법의 지배(rule of law)를 실현하기 위해서 국가는 강하면서도 자기제한적이어야 하는 모순된 속성을 함께 지녀야 한다. 이를 위해 국가는 불편부당하고 효과적인 재판과 분쟁해결시스템을 마련하는데 지적이고 재정적인 지원을 늘려야 한다. 왜냐하면 법원은 강한 집행력과 자기제한의 이중적 기능을 수행하는데 가장 적합하기 때문이다. 사법적 제도들은 민주적이고 번영하는 그리고 법기반의 글로벌 사회의 출현에 대한 정치적, 경제적, 문화적 위협을 견제할 수 있는 가장 커다란 역할을 수행할 수 있다. 민주체제에서 기능을 제대로 하는 독립적인 법원은 정치적인 권력보유자(power-holders)들로 하여금 책임을 지게 하는, 즉 투명성을 확보한다.

우리가 볼 때 사법의 선진국임에 틀림없는 미국에서조차 사법개혁에 관한 논의는 끊이지 않는다. 예컨대 Patric B. McGuigan et al.(ed.), A Blueprint for Judicial Reform(Washinton, D. C.: Free Congress Research and Education Foundation, Inc., 1981) 등 참조.

Hiram E. Chodosh, Global Justice Reform (New York and London: New york University Press, 2005),  65.

ibid.

Pilar Domingo, "Judicial Independence and Judicial Reform in Latin America," in The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, ed. Andreas Schedler et al.(Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1999), 151-176.

Hiram E. Chodosh,, op. cit.,  65.

Siri Gloppen et al.,“Introduction: The Accountability Function of the Courts in New Democracies," Democratization And The Judiciary(London and Portland: Frank Cass Publishers, 2004), 1.

사법개혁이 우리나라에서 진지하게 그리고 국가의 역량을 결집하여 논의되기 시작한 것은 민주화가 본격화되는 김영삼 정권에 들어와서부터이다. 민주화에 따른 국민의식의 성장과 사건처리의 전문성을 강조하며 국민의 사법참여를 일관해서 부정해오던 틀에 박힌 사법당국자의 태도는 충돌할 수밖에 없었다. 그래서 사법개혁은 우리 사회가 민주화 과정에서 시종일관 몰두해온 몇 안 되는 주요 화두의 하나였다.

1993년 출범한 김영삼 정권은 출범 후 바로 사법개혁을 국정의 최우선 과제의 하나로 삼아 이를 구질서 청산의 계기로 삼았다. 이때의 사법개혁은 정부가 주체가 되긴 했어도 논의의 성과를 국회의 협조 하에 바로 입법화시키는 모범적인 모습을 보였다. 그런데 1998년 출범한 김대중 정권은 김대중 자신이 사법피해자라고 할 수 있으면서도 사법개혁에 능동적이고 적극적인 의지를 보이지는 않았다. 그래도 여전히 진행되는 민주화 과정의 일환으로서 사법개혁작업이 추진되었다. 2003년 출범한 노무현 정권은 하지만 달랐다. 아예 작심하고 이 작업을 추진했다. 그리하여 가장 광범한 범위에 걸쳐, 가장 깊은 곳을 향하여, 그리고 가장 큰 역사적 의미를 가진 사법개혁작업을 이룩하였다. 그러나 불행하게도, 노무현 정권을 포함하여 전체 사법개혁의 추진과정에서 국민들이 가지는 바람의 수렴은 거의 되지 않은 채 사법엘리트들이 개혁의 의제를 독점하였다.

신평, 위의 책, 297-305면 참조. 사법개혁의 담당자들은 작업의 수행에 있어서 광범한 국민의 여론을 수렴하는 과정을 거쳤다고 주장하나, 심의를 위해 다루어진 안건은 거의 대부분 법원이나 검찰에서 올린 것이었고 이를 중심으로 하여 사법개혁이 진행되었다. 노무현 정권 시대의 사법개혁위원회, 사법제도개혁추진위원회에 의한 사법개혁이 사법서비스 공급자들 사이의 기득권 조정에만 매달리다가 사법개혁의 리더십과 비전을 모두 잃은 채 국가의 백년대계를 표류시켰다는 비판에 관하여는 이국운, “사법서비스 공급자 위원회의 한계-노무현 정부의 사법개혁에 대한 분석과 평가-,”『공법학연구』제8권 제2호(한국비교공법학회: 2007. 5.), 37면 이하 참조.

Ⅱ. 이명박 정부 하에서의 사법개혁작업의 전개

한국 민주화 과정에서 그 핵심 퍼포먼스로 벌어진 사법개혁은 일단 노무현 정권에서 대단원의 막을 내렸다. 그러나 그로써 사법개혁이 끝난 것은 아니다. 많은 남겨진 과제가 있다. 기왕에 이루어진 사법개혁의 작업들에서 미진했던 점이나 그 시행과정에서 나타난 문제점의 시정을 해나가야 한다. 예컨대 껍데기밖에 남지 않은, 빛 좋은 개살구 격의 국민참여재판을 보라.

대법원에 따르면, 2010. 9. 15. 기준으로 전국 법원에 접수된 참여재판 신청건수는 모두 90건에 불과한데, 그나마 신청건수의 60%가까이가 피고인의 신청철회에 의해, 또 재판부가 참여재판으로 진행하는 것이 부적절하다는 이유로 배제한 것이 30%에 근접하여, 극소수의 참여재판만이 행해진다. 전국 최대법원인 서울중앙지방법원에서 위 날짜까지 12건의 참여재판신청 중 단 1건만이 실제 이루어졌다고 한다. 법률신문 인터넷판인

http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=AA&serial=52367 참조.

우리는 이 점에 관하여 일본의 예를 큰 참고로 할 필요가 있다. 일본은 지난 1928~1943년 배심원제도를 실시한 일이 있다. 그런데 시행 다음해인 1929년 연간 150여건을 기록하던 배심사건 시행건수가 다음해 66건으로 격감한 후 해마다 줄어들어 1941년에는 1건에 불과했다. 그래서 일본의 배심재판은 1943년 폐지된다. 당시 일본사회를 횡행한 군국주의 풍조에도 그 책임의 일단을 돌릴 수 있겠으나 일본에서는 당시 배심제의 실패이유로 배심원의 평의가 재판관을 구속하지 않고 무죄평결에 대해 재판관이 다시 배심에 회부하는 배심갱신제도‘를  취한 데 주된 이유를 둔다. 위의 설명에 관하여는,  http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/ NewsContents.aspx?kind=&serial=42673 참조. 물론 현재 일본이 시행하는 ’재판원제도‘에서는 구속력을 인정한다. 일본에서 과거 실패한 제도를 21세기의 현재에 되살려 놓은 것을 어찌 비판하지 않을 수 있으랴.

그리고 국민참여재판을 피고인 측에서 선택할 수 있도록 한 것도 문제이다. 형사사건의 변호를 둘러싼 법조계의 현상을 고려할 때, 변호인은 절차가 복잡한 국민참여재판을 의도적으로 기피하는 경향을 뚜렷이 보일 것이다. 아마 국민참여재판은 이 상태대로 그대로 둔다면 그냥 우리 형사사법제도의 장식물로 전락할 것이라 본다. 국민참여재판이 벌써 ‘고사(枯死)의 위기’에 처해있다는 지적(http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=AA&serial=52367

)은 결코 엄살이 아니다.

그리고 현재 ‘변호사 1만 명 시대’를 맞았고, 또 더욱 대량의 법조인이 쏟아지는 로스쿨 시대라는 새로운 상황 속에서 사법제도는 한층 개혁의 손길이 강하게 가해져 그 내실화의 추구가 요구되고 있다. 과거의 엘리트 법조인 위주의 법조계가 대폭 수정을 받지 않을 수 없다. 한편으로는 법조시장의 개방 등 최근에 빚어진 새로운 환경을 맞아 우리는 사법개혁의 방향을 다시금 조정해서 나아갈 필요가 있다.

참고로, 앞으로 급증해나갈 예정인 한국의 변호사 숫자를 나타낸 표를 보자.

[‘2010년 이후’ 변호사 수 예상 추이]

연도		2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
사법 시험 (A)	선발 인원	1,000	800	700	500	300	3001) (추정)	3001) (추정)	1001) (추정)	1001) (추정)	시험 폐지	-	-	-
	신규2) 법조인	1,000	1,000	1,000	1,000	800	700	500	300	300 (추정)	300 (추정)	100 (추정)	100 (추정)	0
법학 전문 대학원 (B)	입학 정원	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000
	신규3) 법조인	0	0	0	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)	1,000 (추정)
배출규모 (C)=A+B		1,000	1,000	1,000	2,000 (추정)	1,800 (추정)	1,700 (추정)	1,500 (추정)	1,300 (추정)	1,300 (추정)	1,300 (추정)	1,100 (추정)	1,100 (추정)	1,000 (추정)

(대한변호사협회(편), 『2010 한국변호사백서』(2010. 11.), 6면에서 따옴.)

그러나 위의 표에서보다 더 많이 법조인의 숫자가 불어날 것이다. 위 표에서는 2012년 이후 법학전문대학원을 통한 변호사의 증가가 1,000명으로 되어있으나 2010. 12월 법무부는 2012년 변호사시험합격자를 법학전문대학원 입학정원 75%이상으로 하겠다고 발표하였으니 1,500명 선이 되는 셈이다. 법률신문 인터넷판 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?serial=55388 참조.

이명박 대통령은 선거전을 치르며 과거의 진보정권에 대한 부정을 기치의 하나로 내걸었다. 또 취임 후에는 ‘법과 질서의 확립’을 가장 지상의 국정과제인양 내세웠다. 이 과제의 수행은 당연히, 현행의 법질서와 그 집행에 문제가 있으므로 그 시정을 요한다는 사법개혁의 논리와는 정반대의 길을 걷는다고 할 수 있다. 사법개혁작업의 원동력은 전관예우니 유전무죄, 무전유죄라는 구호에서 표상되는 적절하지 못한 법집행에서 나오는 것이다. 그런데 이명박 정권은 오류가 있을 수 있는 법집행에서 오류는 제쳐두고 원칙에 따라 그 집행을 더욱 강화하겠다는 것을 국정의 제1과제로 삼았으니, 사법개혁을 또 다른 국정의 과제로 삼을 여지가 없는 셈이다.

그런데 그의 집권 후 뜻밖의 상황이 우연한 곳에서 벌어지기 시작했다. 그것은 법원의 판결을 둘러싼 것이었다.  그 전에도 간헐적으로 모습을 보이긴 했으나,  2010년에 들어서며 유난히 법원의 판결을 둘러싸고 사회적 갈등이 크게 불거져 나왔다. 1월 중순에 민주노동당 강기갑 의원의 ‘국회 폭력’ 혹은 ‘국회항의’ 사건에 대한 1심 무죄판결이 나고, 1월 하순에 들어 시국선언을 한 전교조 소속 교사들에게 1심의 무죄판결,  ‘광우병 보도’를 한 MBC 'PD수첩’제작진에게 1심 무죄판결이 잇달아 선고되었다. 시국선언 판결은 그 후 다른 법원의 유죄판결, 무죄판결이 엇갈리고, PD수첩 제작진에 대한 무죄판결은 똑같은 사안이되 정정보도청구사건이라는 민사사건에서 PD수첩 제작진의 과장보도책임을 인정한 고등법원의 판결이 있음에도 내려진 것이었다. 그리고 주로 진보성향의 판사들로 이루어진 ‘우리법 연구회’의 존재감이 그 파장을 더욱 키웠다.

보수적 언론은 전자의 표현을 쓰고, 진보적 언론은 후자의 표현을 쓴다. 이처럼 사상적 진용의 어느 편에 서느냐에 따라 쓰는 용어가 달라질 정도로, 동일한 사건을 보는 시각 자체에 커다란 차이가 존재하는 것이 오늘의 한국사회이다.

대표적 언론인 조선일보는 “‘공중부양’ 강기갑 의원, 황당무죄판결”이라는 제목으로 보도(http://srchdb1.chosun.com/pdf/i_service/pdf_ReadBody.jsp?Y=2010&M=01&D=15&ID=2010011500148)하였다.

간단한 소개는 한겨레신문의 인터넷판 http://www.hani.co.kr/arti/society/society_general/409052.html 참조

조선일보 인터넷판 http://srchdb1.chosun.com/pdf/i_service/pdf_ReadBody.jsp?Y=2010&M=01&D=21&ID=2010012100222 참조. `1심에서는 일부 보도내용이 과장되긴 했으나 전체적인 맥락에서는 허위사실로 보기 어렵다는 이유로 무죄선고가 되었고, 그해 12. 2. 항소심에서는 일부 내용이 허위지만 의도적이라고 단정하기 어렵고, 공직자의 업무에 관한 보도가 특히 악의적인 경우를 제외하고는 그 비판이 쉽게 제한되어서는 안 된다는 이유 등으로 다시 무죄가 선고되었다. 동아일보 인터넷판인

http://news.donga.com/3/all/20101202/33019595/1 참조.

이러한 상황을 맞이하여 여당인 한나라당은 진보정권 시절 급부상한 좌편향적인 판사와 이를 비호하는 세력이 사법부에 둥지를 틀고 있다는 시각을 가지며, 사법부의 개혁이 필요하다는 논지를 폈다. 반면에 권력을 잃은 야당 측에서는 검찰이 권력의 시녀 역할을 하고 있다고 주장하며 검찰개혁을 내걸었다.

여하튼 사법부개혁이건 검찰개혁이건 개혁이 필요하다는데 정치권의 이해가 맞아떨어진 셈이고, 이는 정부수립 후 처음으로 국회가 주도하는 사법개혁의 움직임을 낳았다. 이러한 과정을 거치며, 2010. 3. 16. 국회에 사법제도개혁특별위원회가 설치되었는데, 이 특위는 그 안에 법원관계법 심사소위원회, 검찰관계법 심사소위원회, 변호사관계법 심사소위원회의 세 소위원회를 두었다.

법원개혁의 과제로는, 법관인사제도개선, 법조일원화, 양형기준법 제정 등을, 검찰개혁의 과제로는, 피의사실공표죄의 강화, 검경수사권조정, 중수부폐지와 공직수사비리처의 신설 등을, 변호사제도의 개혁으로는, 전관예우의 제한, 변호사 고액수임료 조정 등이 제시되었다. 사개특위(사법제도개혁특별위원회)는 그해 8. 17.까지를 활동기한으로 잡았으나, 다시 그해 연말까지로 연장하였다가, 또 2011. 6월까지 존속이 연장되었다. 그만큼 난항을 겪었다고도 할 수 있고, 한편으로는 정파 간의 이해관계가 대립되며 뚜렷한 결론을 내리지 못한 채 지지부진한 상태였다고도 할 수 있다.

사개특위에 대한 비판에 관하여는, 법률신문 인터넷판인 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?serial=55302 참조.

그런데 정치권 특히 여당 쪽에서 일부 판사의 사상적 편향이 거론되고, 사법부 개편의 필요성이 논의되기 시작하자 대법원에서는 위기감을 느꼈다. 한편으로는 신영철 대법관 사건 이후 일선 판사들 사이에서 법관인사제도 개선의 목소리가 나오고, 또 로스쿨 시대에 걸맞은 새로운 법관임용방안이 마련되어야 했다. 그리고 ‘심리불속행제도’에 의한 대법원의 사건폭증은 개선되지 않으면 안 되는 절박감에 쫓기고 있었다. 그리하여 대법원에서는 2009. 7. 24. 각계의 명망가들로 구성된 사법정책자문위원회를 출범시켰다.

이용훈 대법원장은 사법정책자문위원회에 대체로 세 가지 갈래로 나눌 수 있는, 법원구조 개편방안, 법관인사제도 개선방안, 사법질서 보호방안 등을 부의했다. 법원구조 개편방안은 1·2심구조 개편방안과 상고심 기능 정상화 방안이 위주였다. 법관인사제도와 관련된 사항으로는 항소심 구조개편에 따른 고법부장제도 개선과 법학전문대학원 수료생 배출 이후 법관임용방식이 포함되었다. 아울러 법조경력자 법관임용방식의 다양화, 획일적 인사 주기(週期)·인사 패턴의 개선, 기수별 인사관행의 완화, 합의부 구성방식의 다양화 등도 안건으로 되었다. 또 사법질서보호법 제정 등 법관을 비롯한 재판사무종사자들을 보호하고 법정질서를 확립하기 위한 방안도 안건으로 올라갔다.

법률신문 인터넷판 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?serial=48242&kind= 참조.

대법원은 2010. 3. 25.과 그달 26. 사법정책자문위원회의 건의를 토대로 ‘사법제도개선방안’을 발표하였다. 그 중 가장 중요한 것은 상고심사부의 도입, 1․2심법원 이원화 및 법조일원화, 판결문공개의 세 가지이다. 이들을 중심으로 하여 현 정부 하에서의 대법원과 국회에서 벌어지고 있는 사법개혁에 관한 논의의 대강을 살피기로 한다.

Ⅲ. 이명박 정부 하에서의 사법개혁작업의 내용

1. 상고심사부의 도입 문제

(1) 개설

대법원은 대법원의 과중한 사건부담을 완화하기 위해 상고심사부를 두자는 주장을 하고 있고, 국회의 사개특위 쪽은 대법관 증원방안을 주장하고 있다. 국회의 안은 독일이나 프랑스의 대법원 운영방식을 모델로 한 것으로서 지금까지의 한국 대법원 운영방식과는 다른 성격의 것이다. 우선 과거 우리나라에서 상고제도를 어떻게 운영되어 왔는가를 살펴보자.

사법정책자문위원회는 상고심기능개선에 관한 의결을 한 바 있는데, 그 요점을 보자면, ① 대법원은 법적용과 해석의 통일 등을 행하는 최고사법기관으로서의 기능을 수행해야 하고, ② 최고법원으로의 접근가능성을 무제한 열어두는 것은 위의 기능수행에 장애를 주며, ③ 상고를 적절하게 재한하는 것을 지향하지 않을 수 없고, ④ 로스쿨 도입으로 법조일원화에 의해 하급심을 강화할 여건이 마련되었다는 등이다(국회법제사법위원회(편), 『법제사법위원회편람』(2010. 6.), 121-122면 참조). 이와 같은 인식의 전제에서 대법원의 기능전환, 사무부담 경감 등의 방향이 설정되는 것이다.

아래에서의 설명은 주성영, “공정사회와 선진국 건설을 위한 법원제도 개혁방안,”『공정사회와 선진국 건설을 위한 사법개혁과 법질서 확립』법률소비자연맹․국회인권포럼 공동주최 사법개혁심포지엄 자료집(2010. 11.11.), 32-33면을 주로 참고하여 기술하였다.

① 상고허가제 도입 이전

대법원의 사건부담 완화를 목적으로 1959년부터 대법관 9인과 대법관이 아닌 대법원 판사 11인으로 대법원을 2원적으로 구성하여 운영한 적이 있다. 그러나 대법원 판사가 담당할 수 있는 사물관할의 제한으로 재판부 구성에 문제가 생기는 등 운영상의 난점이 자주 나타났다.

이리하여 1961년 8월부터 대법관을 9인으로 하되 고등법원에 상고부를 두는 내용으로 법원조직법이 개정되었다. 대법원의 모든 사건은 전원합의부에서 심리하고, 종래의 3급3심제(지방법원→고등법원→대법원)를 수정하여, 지방법원 본원 항소부와 고등법원 상고부를 신설함으로써 4급3심제로 운영하였다. 그러나 이 제도는 상고심이 나뉘어 법령해석의 통일을 기하기 어렵고, 대법원의 판결을 받을 기회를 지나치게 제한한다는 비판에 따라 1963. 12. 13. 고등법원 상고부가 폐지됨으로써 종언을 고하였다.

서울고등법원에는 민사, 형사의 상고부 각 1개씩, 대구고등법원, 광주고등법원에는 민사, 형사를 합한 상고부 1개를 각 두었다.

사물관할에 따라 상소가 2원화되었으니, ① 지방법원 단독판사→지방법원 항소부→고등법원 상고부, ② 지방법원 합의부→고등법원→대법원으로 나뉘었다.

그후 상고심을 대법원으로 일원화하고, 대법원이 모든 상고사건과 고등법원의 결정․명령 및 지방법원 본원 합의부의 제2심 결정․명령에 대한 항고사건 등을 최종심으로 재판했다. 대법원에 부가 있고 대법원 판사 3인 이상으로 부가 구성되어 재판하였는데, 현행의 제도와 대체로 같다고 할 수 있다.

② 상고허가제

1981. 3. 2. ‘소송촉진 등에 관한 특례법’의 시행에 의해 민사소송법의 특례로 상고허가제가 도입되었다. 그리하여 헌법 및 법률위반이나 판례 저촉의 경우에만 당연히 상고할 수 있도록 하고, 그 외의 경우에는 대법원에 상고허가신청을 하여 허가받은 경우에만 상고가 가능하였다.

그러나 이 제도도 대법원의 재판을 받을 권리를 지나치게 제한한다는 비판이 일면서 1990년 폐지된다.

③ 심리불속행제

1994. 9. 1. ‘상고심절차에 관한 특례법’의 시행으로 현재의 심리불속행제도가 도입되었다. 대법원은 상고이유에 관한 주장이 헌법위반, 법령위반, 판례위반 등을 포함하지 않는 경우에 원심법원으로부터 상고기록을 송부받은 후 4개월 이내에 심리불속행판결로 사건을 종결지을 수 있다. 하지만 이 제도 하에서도 사건기록에 대한 검토․연구 및 합의에 여전히 많은 노력이 투입되어 재판업무의 부담이 별로 경감되지도 않고, 대법원에 상고되는 사건은 계속 증가함으로써 대법관들이 엄청난 사건부담에 시달리게 되었다. 또 전원합의체에서 심판하는 비율이 너무 낮아 대법원의 법령해석 통일기능은 현저하게 약화되었다. 아래의 표를 보면 그 심각한 현상을 짐작할 수 있다.

[최근 5년간 대법원의 사건처리 현황 개요]

위의 논문, 33면에 실린 도표임.

구분	본안사건 접수건수	본안사건 처리건수	대법관1인당 처리건수	심리불속행 비율(%)	전원합의체 비율(%)
2005년	20,449	20,623	1,586	58.8	0.060
2006년	22,946	23,003	1,769	60.7	0.056
2007년	26,392	27,017	2,078	64.5	0.066
2008년	28,048	28,054	2,158	65.4	0.057
2009년	32,361	32,357	2,489	67.2	0.052

(2) 대법원의 상고심사부안

상고심사부는 최종심인 상고심 재판이 필요하다고 판단되는 사건만 걸러내는 일종의 ‘문지기 재판부’의 역할을 한다.  소송당사자가 직접 출석해 상고이유를 개진할 수 있도록 하는 등 구술심문을 원칙으로 하며, 상고이유 없음이 명백한 경우에는 상고불수리 결정을 한다. 불수리 결정시에는 결정문에 그 이유를 기재한다. 당사자가 상고불수리 결정에 불복할 경우 대법원에 즉시항고할 수 있다.

상고심사부는 서울과 대전․대구․부산․광주의 5개 고등법원에 설치한다. 서울고등법원에는 법관 3인으로 구성된 재판부 4개를, 대전․대구․광주 고등법원에는 3인으로 구성된 재판부 1개를, 부산고등법원에는 4인으로 구성되는 재판부 1개를 둔다.

상고심사부를 구성하는 법관은 25-30년 법조경력의 고등법원 부장판사급 이상으로 구성된다. 재판부당 최소 1인 이상은 법조경력 20년이 넘는 검사 및 변호사, 법학교수 가운데서 임용한다.

법률신문 인터넷판인 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=&serial=51887 참조.

(3) 국회 사개특위의 구상

국회 사개특위의 구상은 대법관의 대폭증원을 골자로 한다.

대법원을 2개 부문으로 나누어 제1부는 민사․특허사건 등을 담당하고, 제2부는 형사․행정 등 사건을 담당한다. 제1부와 제2부 내의 재판부 수는 사건 수 등을 감안하여 정하고, 각 재판부는 3인의 대법관으로 구성한다.

대법원은 대법원장을 포함하여 20명 내지 26명 내외의 대법관으로 구성(6-8개 재판부)한다.

법령해석의 통일이 필요한 경우 등에는 대법원장이 참석하는 제1부 전원합의체 또는 제2부 전원합의체에서 재판하고, 양 합의체 간에 법령해석의 통일이 필요한 경우 대법원장과 대법관 전원이 참여하는 대법원 전원합의체를 구성하여 재판한다.

전원합의체의 2원화 방식은 독일이나 프랑스의 대법원 운영방식을 모방한 것으로 보인다. 독일연방대법원(BGH)는 민사 12개부, 형사 5개부, 특허사건 전담 1개부 등 18부로 나뉘고, 127명의 대법관이 한 부에 6, 7명씩 배속된다. 각 부 사이에 법령의 해석에 관하여 의견이 다른 경우 대법원장과 각 민사부 혹은 형사의 대법관 1명 등으로 구성되는 민사전원합의체(총 13명으로 구성)나 형사전원합의체(총 11명으로 구성)에서 심리하고, 위 양 전원합의체가 또 법령의 해석에 관해 의견을 달리 하는 경우는 양 전원합의체의 구성원이 다 함께 참여하는 민․형사연합전원합의체에서 결론을 내린다.

프랑스 대법원(파기원: Cour de Cassation)은 민사 3개부, 상사 1개부, 특별 1개부, 형사 1개부로 하여 총 6개부로 구성되고 도합 85명의 대법관이 1개부에 평균 6명씩 배속된다. 각 부 사이에 법령의 해석에 관한 의견이 다른 경우 대법원장과 3개부의 대법관 4명씩 도합 13인으로 구성되는 전원합의체에서, 대법원에서 파기환송된 사건이 다시 상고된 경우 대법원장과 6개부의 대법관 3명씩 도합 19명으로 구성되는 연합전원합의체에서 심리하게 된다. 이상의 내용은 주성영, 위의 논문, 35면.

대법원 안에 상고이유가 있는지 여부를 사전에 심사하는 상고심사부를 둔다. 대법관은 상고심사부의 일원으로서 상고심 사전심사업무와 전문부의 일원으로서 본 재판업무를 병행하여 수행한다.

주성영, 위의 논문, 30면.

3. 1․2심 법원 이원화 및 법조일원화

(1) 개설

그동안 사법부의 지나친 관료화는 끊임없는 비판을 받아왔다. 사법개혁의 과정에서 각종 묘방이 떠올라 이를 시행했음에도 별로 눈에 띌만한 성과는 없었다. 이에 따라 사법부의 병든 인사제도는 관료화․계급화 외에도 여러 가지 문제를 노정시켰다. 특히 사법부의 상층 중추부를 구성하는 ‘고등법원 부장판사’로 올라가지 못한 법관은 사표를 제출하고 법원을 떠남으로써 법원이 평생 몸과 마음을 바쳐 일할 수 있는 직장으로서의 역할을 하지 못하고, 고급인력을 국가가 사장시키며 법관직이 단지 변호사를 하기 위한 다리 역할을 한다는 비판이 많았다.

다행히 새로 시행하게 된 로스쿨 체제는 이와 같은 모순되고 불합리한 사법부 내부의 인사, 조직의 관행을 획기적으로 개선할 수 있는 여지를 제공하였다. 대법원이 제시한 1․2심 법원의 이원화는 대륙법 계통의 우리나라 사법부의 법원구조 및 법관제도를 영미계통으로 변화시키는 대변혁으로 떠올랐다. 과거의 1․2심 법원구조가 상부, 하부 구조로 되어 하부에서 상부로 올라가는 승진체계로 짜였는데, 대법원이 제시한 안은 이와 같은 뼈대를 완전히 뜯어고친다는 것을 의미한다.

법률신문 인터넷판인 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=&serial=51930 참조.

(2) 대법원의 1․2심 법원 이원화 및 법조일원화안의 내용

1심 판사들은 법원에 몸을 담고 있을 동안 내내 1심사건만 재판하고, 2심 판사들은 항소심사건만 재판한다. 임용단계에서부터 1심 판사와 2심 판사가 따로 선발되고, 판사의 동의가 없는 한 지역 간 전보조치도 불가능하다. 지방법원 법원장과 수석부장판사도 지방법원 법관 중에서 보임되며, 대법원은 이와 아울러 법원장을 임기제로 운영하는 방안을 검토하고 있다. 이렇게 되면 재판장과 법원장은 상호순환할 수 있게 될 것이다.

원칙적으로 1심은 법조일원화에 따라 변호사, 검사 중에서 선발된 법조경력 10년 이상의 법관이 단독으로 재판하고, 2심은 대등한 3인의 고등법원 법관으로 구성된 합의부가 재판한다.

위 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=&serial=51930 참조.

이와 같은 대법원의 법원이원화 구상을 표로 나타내면 아래와 같다.

위 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=&serial=51930에서 따옴.

판사로 임용되기 위한 최소 법조경력을 3년 이상부터 시행하여 단계적으로 연장함으로써, 2023년부터 10년 이상의 법조경력을 가진 검사․변호사․대학교수 중에서 법관을 선발하는 전면적 법조일원화가 시행된다.

대법원 법원행정처 기획조정심의관인 이현수, “사개특위 법원소위 의제에 대한 의견,”공정사회와 선진국 건설을 위한 사법개혁과 법질서 확립』법률소비자연맹․국회인권포럼 공동주최 사법개혁심포지엄 자료집(2010. 11.11.), 72면.

(3) 국회 사개특위의 구상

대법원의 1․2심 법원의 이원화 구상에는 특별한 의견이 없다. 그러나 대법원의 법조일원화 구상이 2023년을 기점으로 잡은 데 대해서는 너무 늦다고 본다.

대법원의 1․2심 법원의 이원화 구상은 2011년부터 부분적인 시행에 들어간다.

주성영 의원의 위 법률소비자연맹․국회 인권포럼 공동주최의 사법개혁심포지엄에서 육성으로 한 말을 메모한 것임.

법조경력 10년 이상의 자가 법조일원화 작업에 따라 법관으로 임용될 수 있게 하되 그 시행시기를 2017년으로 한다. 2017년부터 2022년까지는 이행기(경과조치)를 둔다.

주성영, 위의 논문, 29면.

그리고 대법원은 10년 이상 된 재판연구관(새롭게 두는 미국식의 ‘law clerk’와 유사한 직책을 말함)을 바로 판사로 임명하도록 하는 구상을 갖고 있으나, 이는 그대로 시행되어서 안 된다. 그 임용기간은 2년 이내로 하고, 1회에 한하여 연장가능하며 법조일원화와 같이 2017년에 도입하는 방안을 강구한다.

위 주성영 의원의 육성을 메모한 것.

위의 논문, 같은 면.

4. 판결문의 공개

국회 사개특위에서는 이에 관해 별다른 의견을 언급한 적이 없으나, 대한변호사협회는 제45대 회장으로 김평우 협회장이 2009. 1월 취임한 후 판결문의 공개를 강하게 요구했다. 사법부의 판결정보독점이 사법불신의 가장 큰 원인이라고 주장하며, 국민들이 판결문의 공개로 유사사건에 대한 선례를 미리 조사할 수 있으면 자기 사건에 대비할 수 있고, 판결에 대한 예측가능성도 생긴다고 말했다. 또 이 재판정보의 공개는 전관예우의 폐단을 시정할 수 있는 유력한 수단이라고 했다.

대한변협은 사법부와 학계, 대한변협이 공동으로 참여하는 ‘한국사법정보센터’(Korean Legal Information: KorLII)를 설립하여 판결문과 각종 사법정보의 관리와 공개를 담당하도록 하자는 제안을 하였다.

법룰신문 인터넷판인 http://www.lawtimes.co.kr/LawNews/News/NewsContents.aspx?kind=&serial=51980 참조.

대법원은 이에 대해, 지난 2003년부터 대법원 홈 페이지 안에 있는 종합법률정보시스템을 통해 1996년 이후 대법원 판례 전문을 공개하고 있고, 그 위에 법원도서관의 ‘판결정보특별열람’서비스를 통해서도 일반인들에게 판결문을 공개하고 있다고 하였다. 다만 하급심판결의 경우 사실상 검색이 어려운 실정이나, 그 시정을 위해서는 매년 수백억 원씩의 예산이 소요되는 비실명화작업과 하급심판결문 제공시스템 구축운영비가 지원되어야 한다고 한다.

위 웹 사이트 참조.

양 측의 주장을 도표로 본다면 아래와 같다.

위 웹 사이트에서 따옴.

4. 기타-양형기준법안

노무현 정권에서의 사법개혁의 성과물로, 양형위원회를 설립하여 양형기준의 설정․변경과 이와 관련된 양형정책의 심의를 위한 기구로 활동하게 하였다. 법원조직법 제8편으로 제81조의 2 이하에서 대법원 산하기구로서의 양형위원회에 관한 규정을 두었다. 그러나 양형위원회가 마련한 양형기준이 현실에 동떨어진다는 신랄한 비판이  국회의 국정감사에서 제기되었고, 이와 함께 국회의원들의 양형위원회에 대한 불만이 속출하였다. 국회에서는 양형위원회를 이대로 두어서는 안 된다는 공감대가 형성되었다고 할 수 있다.

특히 아동성범죄 사건의 재판에 기준으로 제시되었던 양형기준에 문제가 있다는 비판이 많았다. 그 중에서도 소위 ‘나영이 사건’으로 유명한 성범죄 가해자인 조두순에 대한 징역 12년 형의 선고가 너무 가볍다는 비판이 2009년의 국정감사에서 국회의원들의 큰 질책사항으로 분출되었다. 조선일보 인터넷판인  http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2009/10/09/2009100901139.html 참조.

이용훈 대법원장은 2009. 5. 7. 제2기 양형위원회 위원들에게 임명․위촉장을 수여하였는데, 위원장은 이규홍 전 대법관, 위원으로는 법관 4인, 검사 2인, 변호사, 2인, 교수 2인, 기타 학식․경험자 2인으로 하였으니, 위원장을 포함한 전체 위원은 13인이다. 국회법제사법위원회(편), 위의 책, 156-157면 참조.

국회의 사개특위는 3개의 방안을 두고 논의하였다. 첫째 양형위원회 소속을 국회로 하고, 위원장은 국회의장이 임명한다. 둘째 양형위원회 소속을 지금처럼 대법원(다만 인사와 예산은 독립)으로 하되 위원장은 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명한다. 셋째 국가인권위원회에 준하는 독립기관으로 구성하고, 위원장은 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명한다는 것이다.

주성영, 위의 논문, 31면.

대법원은 양형위원회가 그 위원장 임명을 대통령이 하도록 한다면 행정부의 산하기관으로 변질될 우려가 있고, 만약 국회에 소속되어 양형위원회가 양형기준을 정립한다면 개별 사건에 구체적 양형까지 지시하는 것이 되어 법관에 의한 재판받을 권리를 본질적으로 중대하게 침범하는 것으로서 허용될 수 없다고 주장한다.

이현수, 위의 논문, 76-77면 참조.

Ⅳ. 평가와 향후 전망

사법개혁이 본격적으로 추진된 1993년부터 2007년까지 네 차례의 큰 사법개혁 시도가 있었다고 할 수 있다. 즉 넓게 보아, 김영삼 정권 때인 1993년의 사법제도발전위원회, 1995년의 세계화추진위원회, 김대중 정권 때인 1999년의 사법개혁추진위원회, 그리고 노무현 정권 때인 2003년의 사법개혁위원회와 그 뒤를 바로 이은 사법제도개혁추진위원회를 중심으로 이루어진 네 차례의 개혁노력이었다. 이 외에도 그 규모가 작기는 하지만 대법원 내부에서 추진된 것으로 김영삼 정권 때인 1997년의 법원인사제도개편위원회, 김대중 정권 때인 2000년의 21세기 사법발전계획, 노무현 정권 때인 2003년의 법관인사제도개선위원회를 통한 노력을 들 수 있고, 여기에다 김영삼 정권 때인 1998년의 새교육공동체위원회에서의 것을 더하면 모두 여덟 차례의 사법제도개선 혹은 사법개혁의 시도가 있었던 셈이다.  그런데 이렇게 크게 보아 네 차례, 세밀하게 보아 여덟 차례의 사법개혁이 갖는 공통점은 모두 정부나 대법원이 주도적으로 관여하여 치러낸 것이다.

법원행정처(편), 『사법부의 어제와 오늘, 그리고 내일-사법제도편』(2008. 9.), 175-6면 참조.

그런데 현 정권 들어와서 국회가 우리 정부 수립 후 사상 처음으로 사법개혁작업을 추진하겠다고 나서는 일이 생기게 되었다. 한편 대법원은 또 나름대로 사법개혁의 구상을 다듬어 국회의 사개특위가 미처 확정된 안을 발표하기 전에 미리 이를 발표하였다. 법원의 개혁에 관해서는 대법원의 안에 대해서 사개특위가 그를 쳐다보며 가부를 말하고, 또 그와는 별도로 검찰, 변호사 관련 개혁안을 자체적으로 마련하고 있는 형국이다.

앞에서 본 바와 같이, 국회의 사개특위는 두 번의 연장시한을 결정하여 2011. 6월말까지로 연장되었다. 그 연장이 국회 내의 논의과정의 비효율성에 기한 것이라는 지적이 없지 않다. 과연 국회가 그 정파적 이익을 벗어나서 국가의 백년대계에 기초한 사법개혁안을 스스로 만들 수 있을지 궁금하다. 만약 국회가 그 역할을 다하지 못한다면, 이것은 대단히 불행한 일로 또 좋지 않은 선례를 기록할 것이다. 원래 법원이나 검찰은 개혁의 대상이면서도 우리 사법개혁의 과정에서는 개혁의 의제를 독점하며 주도해왔다. 그러나 이것은 논리적으로 모순이고 또 결과에 있어서도 국민의 기대를 제대로 반영하지 못한 점이 있다. 그런데 처음으로 대의기관이자 사법개혁작업을 추진하는 데 있어서 가장 정당성을 가진 국회가 사법개혁의 작업에 뛰어들었는데, 비효율적인 과정으로 시종하다 제대로 된 안을 마련하지 못했다고 한다면 국회는 할 말을 찾지 못한다. 해야 할 기관(국회)이 나서서는 제대로 하지 못하고, 해서는 안 될 기관(대법원)이 끼어들었는데 오히려 더 잘했다고 한다면 그 모순을 어떻게 잘 설명할 수 있으랴.

국회의 어느 사개특위 소속 의원이 “아무것도 진척되는 것 없이 1년 동안 ‘법원 개혁’ ‘검찰 개혁’ 목소리만 시계추처럼 반복하고 있는 것 같아 안타깝다”라고 자조했다는 내용으로 기자가 전하기도 한다. 동아일보 인터넷판 http://news.donga.com/3/all/20101109/32451738/1 참조.

과거의 사법개혁이 제대로 된 것이 아니라 ‘반쪽의 개혁’에 불과했다는 시각에 관하여는 신평, 위의 책, 297면 이하를 참조.

우리가 앞으로의 전망을 해보자면, 결국 법원개혁안에 관해서는 이왕에 나온 대법원의 안을 토대로 하여, 대법원의 기능변화, 법조일원화를 전제로 한 1․2심 법원의 이원화 등에 관해 어떤 내용으로든 결론이 내려질 것이다. 그런데 대법원의 기능변화와 함께 대법원 면모의 일신-독일, 프랑스 등 유럽 쪽 대법원 형태의 모방-을 꾀하는 국회 사개특위의 구상과 현재의 대법원체제를 유지하면서 그 일부의 기능을 새로 설치될 고등법원 상고심사부에 맡기려고 하는 대법원의 구상이 첨예하게 대립한다. 아마 이 점에 한정하여 말하자면, 지난 오랜 세월에 걸쳐 나름대로 우리 사회에서 정립되어온 대법원의 기능개혁을 수반하는 국회 사개특위의 입장은 지속적인 추동력을 얻어나갈 수 있을지 불투명하다. 결국 대법원의 안이 좀 더 현실적이고 합리적인 것이라고 해야 하지 않을까 한다.

그런데 국회가 완전히 자체적으로 길을 개척해야 하는 검찰, 변호사 관계 개혁안은 그 전망이 더욱 불투명하다. 예컨대 공직자비리수사처의 신설이나 검경수사권조정과 같은 문제는 첨예한 정치적 입장의 차이를 노정하기 때문에 끝까지 진통을 겪으며 표류할 가능성이 적지 않다. 이 점에 있어서는, 한국 역사상 최초로 사법개혁을 담당하겠다고 자임하고 나선 국회가 그 소홀한 성과에 비추어, 나중에라도 두고두고 비판의 대상이 될 가능성이 높다.

그래도 변호사제도의 개혁안은 비교적 정치적 대립의 여지가 적다. 그러므로 전관예우의 제한 방법의 하나로 변호사의 개업을 일정한도 제한하는 형식의 입법을 하는 따위의 것은 쉽게 결론에 도달할 수 있을 것으로 본다. 하지만 이런 제도의 마련이 큰 의미를 가질 듯하지는 않다. 다시 말해서 그러한 입법이 되어진다 해도 우리 법조사회에서 전관예우의 폐습은 결코 없어지지 않을 것이다.

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http://news.donga.com/3/all/20101109/32451738/1

국문 초록

한국의 사법제도는 외관에 있어서는 다른 외국의 것에 비하여 크게 손색이 없다. 오히려 그 효율성에 있어서는 커다란 경쟁력을 갖는다. 이는 세계은행이 발표한 ‘기업환경평가보고서’에서 여실히 드러난다. 2009년의 위 보고서에서 사법시스템의 효용성에 직결되는 ‘계약의 강제이행’ 부문에서 무려 세계 5위에 랭크되었다.

그러나 이와 같은 화려한 외관의 꺼풀을 조금 벗겨나가면, 우리는 국민들의 강한 사법불신과 만나게 된다. 특히 ‘전관예우’라는, 우리 사회에서 흔히 사용되는 단어는 엄정무사해야 할 사법권의 행사와 본질적으로 상충하는 의미를 갖는다. 바로 이 단어의 잦은 사용이야말로 우리 사회에 존재하는 뿌리깊은 사법불신의 실증적 예이다.

사법불신을 바탕으로 해서 전개된 사법개혁의 작업은 한국의 민주화가 본격적으로 진행된 김영삼 정권에서부터이다. 그리고 노무현 정권에 이르러서 이것은 일단 완성을 보게 된다. 그것은 모두 정권의 파워 엘리트들이 강하게 그 과정에 간섭하며 이루어졌다. 하지만 불행하게도, 여전히 국민들의 사법불신은 강하고, 따라서 사법개혁은 또다시 요구되는 실정이다.

현재의 보수적인 이명박 정권은 ‘법과 질서의 확립’을 국정의 가장 큰 과제로 삼아 출발하였는데, 이는 법집행의 흠결을 지적하며 그 개선을 요구하는 사법개혁과는 양립할 수 없는 것이었다. 그런데 지난 사법개혁의 역사에서와는 전혀 다르게 이번에는 정권이 아닌, 국회에서 먼저 사법개혁의 움직임이 시작하였다. 그리고 대법원이 이에 자극을 받아 새로운 사법개혁의 안을 내놓았다.

국회의 사법제도개혁특별위원회는 법원관계법 심사소위원회, 검찰관계법 심사소위원회, 변호사관계법 심사소위원회의 3개 소위원회에 작업을 분장시켰다. 대법원은 국회에서의 의제를 참작하며, 상고심사부의 도입, 법조일원화, 1․2심 법원 이원화, 판결문의 공개 등의 안을 먼저 내놓았다. 국회는 대법원의 안에 대하여 원론적인 부분에서의 찬성을 표시하고 있으나, 다만 상고심사부의 도입보다는 프랑스와 독일의 대법원 조직운영을 참고하여 대법관의 증원을 꾀하고 있다.

사법개혁에 관한 안은 어느 쪽에서 추진한 것이건, 국회에서 입법화되어야 그 성과를 낼 수 있다. 법원관계 개혁안은 여하튼 어떤 형식으로든 조만간 결론을 낼 것으로 전망된다. 그러나 공직자비리수사처의 신설안, 검경수사권의 조정안 등처럼 첨예한 정치적 이해관계가 대립되는 검찰관계 개혁안은 앞으로도 난항을 거듭할 것으로 본다. 전관예우의 금지 등을 시도하는 변호사관계 개혁안은 큰 정치적 이슈가 없는 이상 국회에서 원만한 합의에 이를 수 있을 것으로 본다.

그런데 과거 대법원이 주도적으로 관여해온 사법개혁은 사실은 개혁의 대상이 되어야 할 곳에서 개혁의 주체가 되었다는 점에서 우선 비판의 여지가 있었다. 그러나 국민의 대표로서 사법개혁을 추진할 가장 적합한 기관인 국회가 이번에 나서 사법개혁을 추진하였으나, 그 성과가 제대로 나지 않고 과거 대법원이 추진한 것만큼도 못하다면 이는 아주 불행한 선례로 기억될 것이다.

주제어

사법제도, 사법불신, 사법개혁, 이명박 정권, 국회 사법제도개혁특별위원회, 상고심사부, 법조일원화, 1․2심 법원 2원화, 판결문 공개, 공직자비리수사처, 검경수사권조정, 전관예우

The Review and Project of Judicial Reform Under the Current Administration in S. Korea

by Shin, Pyung

(Professor of Kyungpuk National University Law School․Lawyer)

We could say the Korean judicial system is not inferior to those of other nations. In some meanings, especially in the part of effectiveness or compatibility, the Korean judicial system has many prominent merits. For example, 'The Report of Doing Business 2009' surveyed by IBRD said Korea ranked 5th among 183 nations  in the section of 'Enforcing Contract', which was directly connected to the effectiveness of judicial system. It's a amazing accomplishment of a country to have an experience of some 60 years of administrating modern judicial system.

But this gorgeous appearance does not last long if we begin to look into the details of Korean judicial system. At first, the judicial-distrust by people has come to the critical point. The word of 'Once Official-to-be-Merited', which means that if a lawyer once worked for courts or prosecutions, he will be benefited from courts and prosecutions working his job, is symbolizing the dangerous distrust situation. Many persons have thrown doubts on judicial procedures, particularly on the aspect of fairness, which is the true nature of judicial system.

In Korea the work of democratization had been energetically pursued after President Kim, Yeongsam inaugurated in 1993 till President Noh, Muhyeon quitted in 2008, during which judicial reforms had been done as an essential agenda for democratization.

However, the current conservative government led by President Lee, Myeongbak have represented no interest in judicial reform. but we can't say that there has been no needs for judicial reform these days.

In the contrary, the Korean unicameral Parliament begun to speak of judicial reform. It initiated firstly, the special committee for judicial reform, which comprised 3 sub-committees, namely, sub-committee for reviewing laws related to the courts, sub-committee for reviewing laws related to the prosecutions, sub-committee for reviewing laws related to lawyers. The Korean Supreme Court proposed the outlines of judicial reform propositions limited to the courts in accordance with the special committee in Parliament, which included  ① The panels in appellate courts reviewing appeals to Supreme Court, ② The system of nominating judges in the pool of experienced lawyers and prosecutors, ③ The dual system between the first trial courts and the appellate courts, ④ The publication of judicial decisions and so on.

The special committee for judicial reform in Parliament has suggested some proposals for judicial reform regarding to courts, which are in line with Supreme Court's suggestions, that overall not contradicts against Supreme Court's suggestions but in one point, that is, the proposal of the panels in appellate courts reviewing appeals to Supreme Court, the committee strongly disagree, instead of that the committee proposed the increase of Justices, by which it claims the Supreme Court can manage the disposal of the increased number of cases.

But anyway, we could say a cautious prospect of an agreement on some important points of judicial reform with regard to courts relating laws and lawyers relating laws, the latter of which has no serious political points. Nevertheless, we have a gloomy prospect for the prosecution reform, which involves politically critical interests crush, for example in initiation of the agency for investigation against high ranking officials independent from the prosecution and the adjustment for the decision of main body  of investigation between the prosecution and the police. So we might say that the first attempt of the Parliament in the history of the judicial reform in Korea might not be the full grade of success.

Key Words

judicial reform, judicial-distrust, judicial reform, Lee Myeongbak administration, the special committee for judicial reform in Parliament, the panels in appellate courts reviewing appeals to Supreme Court, the system of nominating judges in the pool of experienced lawyers and prosecutors, the dual system between the first trial courts and the appellate courts, the publication of judicial decisions, the agency for investigation against high ranking officials independent from the prosecution, the adjustment for the decision of main body  of investigation between the prosecution and the police