현 정부의 초․중등교육정책에 대한 헌법적 관점에서의 검토

신       평*

Ⅰ. 머리말-교육정책과 헌법

교육의 사전적 정의는 인간의 가치를 높이고자 하는 행위 혹은 그 과정을 일컫는다. 이를 헌법학적으로 표현한다면, 바깥으로는 건전한 민주시민으로 자라나게 하고, 한 인간의 내면적으로는 존엄한 인격의 주체로서 성장해가는 데 필요한 소양을 갖추도록 도와주는 것이 교육의 본질이라고 정의할 수 있을 것이다. 또 정치사회학적 관점에서 파악한다면, 교육이란 피교육자가 성인이 되어 그들 앞에 나타날 세상에 적응하며 또 그 세상을 보다 바람직한 구조의 사회체제로 발전시켜 나갈 힘을 기를 수 있도록 해준다는 의미를 내포한다고 할 수 있다.

이 논문에서는 다른 학문에서의 교육에 관한 접근방식은 차치하고, 우리가 헌법적인 관점에서 어떤 태도를 취함이 보다 적절할 것인지에 관하여 살펴보고자 한다. 뒤에 자세히 언급하겠으나, 현 정부는 과거 정권 특히 노무현 정부의 교육정책이 평준화에 집착하여 행해졌음을 비판하며 경쟁의 원리와 교육의 수월성 원리의 실현에 보다 초점을 맞추겠다는 것에 주안점을 두고 있다. 두 개의 정부가 취한, 일견 외형상으로 대립되는 두 개의 정책 즉 평등원리를 우선시하는 노무현 정부의 교육정책과 평등원리의 대척점에 선 수월성 실현에 더 중점을 두는 현 정부의 교육정책 중 과연 어느 것이 더 우리 헌법의 원리에 적합한 것일까?

이 논문은 이 의문에 대한 답을 구하려고 함과 함께, 두 개의 대립되는 헌법적 가치 즉 교육에 있어서의 평등실현과 수월성실현 외에도 우리 헌법이 요구하는 다른 교육적 이념과 방향이 있지 않을까 하는 점에 관해 고찰하고자 한다.

이를 위해 논문은, 먼저 한국에서 이루어져 온 초․중등교육정책사를 살피며, 현 정부의 초․중등교육정책의 맥락을 짚어본다. 그 위에 우리 헌법상 교육정책의 방향을 정한다고 할 수 있는 조문과 그로 인해 형성되는 바람직한 교육의 이념 나아가 교육에 관한 헌법조문들이 어우러져 창출해내는 교육기본권에 관해 살핀다. 이어서 전체적으로 우리 헌법이 초․중등교육정책에 관하여 어떤 기본 틀을 제시하고 있다고 볼 수 있는지에 관해 세 가지로 나눠서 고찰한다. 아직 국내에서는 이에 관한 논의는 없어 이 부분은 전적으로 필자의 견해에 입각한 것이다. 끝으로 헌법상 인정되는 교육의 세 가지 기본 틀에 입각하여 현 정부의 교육정책에 관한 비판적 고언을 결론부분에서 제시하려고 한다.

* 경북대학교 법학전문대학원 교수․변호사

필자는 2010년 6월 2일에 실시된 지방 동시선거에서 대구시 교육감에 입후보하여 직접 선거운동을 치르며, 헌법학자로서 초․중등교육정책을 어떻게 실시해나감이 바람직할까에 관해 깊이 생각해볼 수 있는 기회를 가졌다. 이 논문은 이때의 숙고를 바탕으로 하여 작성한 것이다.

Ⅱ. 현 정부 초․중등교육정책의 핵심

1. 한국 초․중등교육정책사 개관

해방 후 한국의 초․중등교육정책은 신생국가인 만큼 당연하게 국민의 보통교육확대와 충실화라는 기본목적의 달성에 급급했다. 그런 중에도 우리 민족의 특성이라고 할 수 있는 교육열은 6.25 전쟁의 상흔이 차츰 수습되고 산업화사회로 이행함에 따라 점점 더 달아올랐다. 1974년 박정희 정부는 망국적인 과외를 잡고 공교육을 정상화시킨다는 명분으로 고교평준화 조치를 단행했고, 1980년 신군부는 비슷한 명분으로 본고사폐지와 내신도입을 결정했다.

그러나 이러한 조치들은 특별한 교육정책상의 이념제시와 그 실현으로 이루어진 것은 아니었다. 또 나름대로 과도한 대학입시를 향한 국민적 관심집중과 그에 편승하는 사교육의 창궐을 염려하며 이루어진 조치이나, 현재 교육의 현장에서 빚어지고 있는 여러 가지 심각한 문제점들, 예컨대 수입에 비해 과도한 사교육비 지출의 우려가 저출산으로 직결되어 국가의 성장동력을 현저히 해하는 점 등을 고려한다면 격세지감을 갖지 않을 수 없다.

우리나라에서 최초로 전반적인 교육의 프레임을 새로 짜려고 하는 구상은 김영삼 정부 즉 문민정부 하에서인 1995년의 소위 5․31 교육개혁안에 나타났다. 이것은 정보화 사회와 지식기반사회의 패러다임을 전제하며 그 속에서 교육을 통해 미래를 선취하고자 하는 노력의 일환이었다. 이를 분수령으로 하여 한국의 초․중등교육정책은 앞과 뒤로 나뉜다고 할 수 있다.

1995년의 5․31 교육개혁안은 성적 위주의 교육에서 탈피해 ‘다품종 소량생산’시대에 걸맞은 지성과 인성을 고루 갖춘 인재를 키우고자 함이 핵심적 내용이다. 이에 따라 교과 이외의 다양한 활동과 봉사활동을 상세히 기록한 종합생활기록부(1996년 8월 ‘학교생활기록부’로 명칭변경)를 도입하여 이를 대입전형의 주요 평가자료로 활용할 것을 제안했다. 이것은 새로운 전형요소를 추가했다는 의미를 넘어서, 고교 시절의 다양한 교과․비교과 활동을 중요한 전형자료로 활용함으로써 지금까지 국가와 대학이 쥐고 있던 대입선발의 주도권을 고등학교로 넘겨 학교교육정상화의 기틀을 마련하려고 한 것이다(국정브리핑특별기획팀, 『대한민국 교육 40년』(한스미디어, 2007. 12), 19-20면.

5․31 교육개혁안 전인 노태우 정부 하에서 평준화 해체, 고교입시와 본고사의 부활이라는 정책을 추진한 일이 있는데, 그 핵심 중 하나는 외국어고를 비롯한 특수목적고의 확대이었다. 그러나 본고사는 부활 3년 만에 금지되어 그 정책은 용두사미로 끝나버리는데, 단지 이때 빛을 보게 된 외국어고는 그 후 여러 가지 부작용을 남기게 된다. 문민정부 하에서도 특수목적고와 비슷한 유형과 이념으로 사학이 건학이념에 따라 다양한 인재를 키울 수 있는 학교 모델로 자립형 사립고(약칭으로 자사고)를 평준화 정책의 보완으로 제시했으나, 이 역시 대학입시와 결부되며 초․중등 교육의 현실을 심하게 왜곡시키는 주범의 역할을 하게 된다.

초․중등교육법 시행령 제90조에서는 각 지역의 교육감이 특수분야의 전문적인 교육을 목적으로 하는 고등학교(이것이 바로 ‘특수목적고’이고 보통 약칭하여 ‘특목고’라고 한다)를 지정․고시할 수 있는 것으로 하였다. 지금 9개의 카테고리가 인정되는데 순서대로 들자면 ① 공업계열 ② 농엄계열 ③ 수산계역 ④ 해양계열 ⑤ 과학계열 ⑥ 외국어계열 ⑦ 예술계열 ⑧ 체육계열 ⑨ 국제계열(국제관계 또는 외국의 특정지역에 관한 전문인의 양성을 위한 것)이다. 그 중에서 가장 많이 입에 오르내리는 ⑤ 과학계열이 ‘과학고등학교’로 1986년에 이미 특목고로 되었고, ⑥의 외국어계열이 ‘외국어고등학교’로 노태우 정부 하에서 특목고로 되었다.

예컨대 고교 서열화, 고교입시의 사실상 부활, 평준화 균열, 중학교의 입시학원화, 초등학생의 선행학습을 위한 과외의 창궐 등 한국 교육의 현상을 심하게 왜곡시키는 부작용들이다.

김영삼 정부의 뒤를 이은 김대중 정부(국민의 정부), 노무현 정부(참여정부)는 대체로 김영삼 정부의 맥을 계승했다는 평가를 받는다. 정보화 사회의 도래, 급격한 세계화의 물결, 조만간 등장할 후기 정보화 사회에 대한 대비 등의 인류문명사의 전환을 전제하고, 암기 위주의 단순한 지식재생산이 아니라 창의력 중시의 교육으로 바뀌지 않을 수 없다는 점에서 그것은 이해될 수 있다. 큰 흐름은 우리가 이렇게 파악할 수 있으나, 노무현 정부는 교육에 있어서 두 가지 큰 방향성인 수월성의 실현과 평등 이념의 추구 중 후자 쪽에 비중을 두었다. 그러나 2008년 2월 출범한 이명박 정부는 과거 10년간 이루어진 ‘좌파정권’의 실책을 극복하겠다는 강한 의지를 갖고 출범하면서 지난 정부의 평준화 정책은 가장 먼저 검토의 대상이 된다.

2. 현 정부 초․중등교육정책의 내용

현 정부는 정권의 쟁취과정에서부터 과거 10년간의 진보정권, 좌파정권의 이념적 유산을 청산하고자 하는 우파정권의 슬로건을 내세웠다. 당연히 교육정책의 면에서도 현 정부는 과거 10 년간의 그것과 차별화시키려는 강한 의지를 보인다. 특히 노무현 정부의 교육정책이 평준화에 치중했다고 비판하며 그 극복을 꾀한다.

현 정부의 교육정책은 주로 세 가지 범주로 나타나는데, 첫째는 학교의 다양화, 둘째는 교사평가제의 시행, 셋째는 학생 학업성취도 평가의 실시이다. 그 기저에는 모두, 학교 교육의 평준화가 아니라 교육의 수월성을 제고시키는 방향으로 교육의 물줄기를 틀겠다는 의지를 담았다.

학교의 다양화는 정권의 출범초기 ‘고교다양화 300 프로젝트’의 슬로건으로 나타난다. 이는 대단히 의욕적인, 다양한 형태와 내용을 가진 학교들의 설립으로 이어진다. 그리하여 자율형 사립고 및 자율형 공립고, 농어산촌 지역에 세워지는 기숙형 공립고등학교, 실업계 교육의 강화를 목표로 하는 마이스터 고등학교 등의 설립, 최근에는 일반계고 가운데 과학과 수학을 집중적으로 가르치는 과학중점고등학교의 설립 등을 통해 학부모와 학생의 학교선택권을 보장하는 동시에 교육의 수월성을 실현시키려는 의도를 강하게 드러내었다.

정부가 '고교 다양화 300 프로젝트'의 하나로 도입한 자율형 사립고는 기존의 자립형 사립고에 비해 자율성이 더 확대된 것이 특징이다. 우선 자립형 사립고는 법인 전입금 비율이 등록금 수입의 25% 수준인 반면 자율형 사립고는 3~5% 수준이다. 법인 전입금 비율이 너무 높아 참여할 수 있는 학교 수가 적고, 이로 인해 과도한 입시경쟁이 유발될 수 있다는 지적에 따른 것이다. 그 외 자세한 사항은 한국교육신문 인터넷 사이트인 http://www.hangyo.com/APP/news/article.asp?idx=28133&search=자율형+사립고 참조.

노무현 정부 시절 공모제 교장에게 학교운영권을 위탁하고 교육과정 자율권을 주었던 개방형 자율고는 전국에서 10곳이 시범 운영되었다. 고교 다양화 300정책의 일환으로 자율형 사립고를 도입한 교과부는 개방형 자율고의 명칭을 자율형 공립고로 바꾸었다. 2010년에 기존의 개방형 자율고와 30곳 정도의 공립고를 자율형 공립고로 신규 지정하고 5년간 이를 150곳으로 확대할 계획이다. 이렇게 되면 전국 일반계고 가운데 약 10%, 공립 일반계고 가운데 20% 정도가 자율형 공립고로 바뀌게 된다. 여기에 관해서는 동아일보의 인터넷 판인 http://news.donga.com/Society/Edu/3//20090909/8807199/1 참조.

고교 다양화 300정책의 하나인 기숙형고교로 2008년 82곳이 선정된 데 이어 2009년 68곳이 추가로 선정됐다. 이들 고교는 2010년부터 순차적으로 문을 열어 2011년에는 모두 150곳이 운영된다. 2008년에는 기숙형고교가 농어촌 군 단위 지역의 공립고를 중심으로 선정됐지만 2009년에는 도농복합지역과 중소도시에 있는 공·사립고교까지 확대돼 선정 학교의 69%인 47곳이 도시 지역 학교였다. 또 공립 46곳(68%), 사립 22곳(32%)이며 남녀공학 39곳, 남고 11곳, 여고 18곳이다. 이에 관한 자세한 내용은 동아일보 인터넷판인 http://news.donga.com/Society/Edu/3/0301/20091020/23549650/2 참조.

역시 ‘고교 다양화 300 프로젝트’에 따라 전문계고 50개를 정예화하는 계획을 세워 그 학교의 명칭을 마이스터 고등학교로 정했다. 교육을 무상으로 실시하고, 실무전문 기술인력에 마이스터 자격을 인정, 전문계고-전문대-대학으로 이어지는 직업기술교육 체제를 정비한다는 것이다.

과학중점고등학교에 대한 상세한 내용은 한국교육신문 인터넷 사이트 http://www.hangyo.com/APP/news/

article.asp?idx=32732&search=과학중점학교 참조. 2012년부터 4개의 과학영재학교, 19개 과학고, 100개 과학중점학교를 통해 고교단계에서 충실한 과학교육을 받은 인력을 매년 1만여 명씩 양성할 수 있다고 한다.

학교의 다양화 외에 교사평가제와 학생들의 학업성취도 평가 테스트를 시행하려는 강한 의지를 드러내고 있는데, 이 역시 교육의 수월성 향상을 직접적인 목적으로 하고 있다.

교사평가제는 과거, 시장의 원리에서 파악할 때 교육의 공급자 측인 교원들의 자질이나 능력에 관하여 아무런 평가가 이루어지지 않음으로써 교원의 학습열의가 충분치 않았다는 반성적 고려에서 마련된 것이다. 전교조의 반대 등 논란의 소지를 대단히 많이 안고 있었으나 교과부는 법제화가 되지 않더라도 2010년부터 교원평가를 전국적으로 실시하는 방침을 천명하였는데, 2010년의 전국지방선거에서 진보성향의 교육감들이 다수 당선되어 난항을 겪고 있다.

이웃나라 일본에서의 교원평가제의 실상에 관하여는 勝野正章, “敎員評價․學校評價のポリティクスと敎育法學,”『新敎育基本法と敎育法學』日本敎育法學會年譜 第 37號(東京: 有斐閣, 2008. 3), 19면 이하 참조.

이 점에 관해서 자세한 내용은 동아일보 인터넷판 http://news.donga.com/Society/Edu/3//20090721/8757967/1 참조. 그리고 아직 법제화를 거치지 못하고 법안상태로 있는 교원평가법안의 내용은 Korea Times의 인터넷판인 http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2009/08/113_49656.html 참조.

그리고 전국학업성취도평가는 소위 ‘일제고사’를 말하는 것으로, '교과학습 진단평가'(초등학교 4학년 ~ 중학교 3학년 ), '기초학력 진단평가'(초등학교 3학년), '학업성취도 평가'(초등학교 6학년, 중학교 3학년, 고등학교 1학년) 와 시․도교육청의 주최로 열리는 '학업성취도 평가'(중학교 1, 2학년)가 있다. 2008년부터 전국적으로 실시되어 내려오고 있는데, 학생들의 학업성취도를 알아야 학습지진아 등에 대한 교육이 쉽게 이루어질 수 있고, 성적 우수학생들의 학업성취의욕을 부추길 것이라는 장점의 제시와 함께 학교 간 서열 매김, 사교육이 강화되고 경쟁교육이 심화될 것이라는 등의 비판이 있다. 교과부의 업무지시에 따라 일선 교육청은 일제고사를 반대하는 교사들에게 파면과 해임이라는 중징계를 내리는 등으로 강경대처를 해왔는데, 역시 2010년의 지방선거에서 다수의 진보성향 교육감이 선출됨으로써 쌍방 간의 격한 대립이 예상된다.

이상의 설명은 위키피디아 http://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%8C%80%ED%95%9C%EB%AF%BC%EA%B

5%AD_%EA%B5%AD%EA%B0%80%EC%88%98%EC%A4%80_%ED%95%99%EC%97%85%EC%84%

B1%EC%B7%A8%EB%8F%84%ED%8F%89%EA%B0%80를 주로 참조함.

일본에서도 우리와 비슷하게 2007년 4월에 전국학력고사가 재시행되었다. 일본에서의 이에 관한 자세한 내용은 山本由美, “新學力テストと學校評價,”新敎育基本法と敎育法學』日本敎育法學會年譜 第 37號(東京: 有斐閣, 2008. 3), 152면 이하 참조.

현재 벌어지고 있는 교과부와 진보교육감들과의 갈등양상은 국민일보 인터넷판 http://news.kukinews.com/

article/view.asp?page=1&gCode=kmi&arcid=0003890590&code=11131300 참조.

이 같은 정책들의 배경에는 박정희 정부 때의 고교 평준화 조치 이후 지난 40 년 가까이 유지되어 온 고교평준화의 틀을 깨고, 교육의 공급자 측인 교원들을 시장원리에 의해 자극하지 않고서는 더 이상 안 되겠다는 인식이 깔려있다. 경쟁의 원리를 확보하고 교육의 수월성 원칙을 제고하여, 이 양자에 입각한 교육수준의 향상을 도모하여가겠다는 것이 정부의 구상인 것이다.

Ⅱ. 교육에 관한 헌법상의 규정과 교육기본권

1. 교육기본권

우리 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하였다. 최근 헌법학에서는 이 조문을 중심으로 하여 형성되는 것을, 단순한 ‘교육을 받을 권리’가 아니라 교육에 관한 기본적 인권(Grundrecht auf Bildung)으로서의 ‘교육기본권’으로 재정립되어야 한다는 견해가 나타나 다수 학자의 동의를 얻어가는 듯이 보인다. 그래서 이를 헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리에 국한하여 파악하지 않고, 기본권 전체와 관련하여 인간다운 생활을 할 권리, 학문의 자유 등의 개별 기본권뿐만 아니라 인간으로서의 존엄과 가치 및 평등까지 직접 관련되는 것으로 그 내용을 포괄적으로 구성해야 한다고 한다. 보다 간명하게 표현하여, 교육기본권은 교육할(교육을 시킬: 필자 주) 권리, 교육을 받을 권리, 인격형성권으로서의 학습의 자유권, 교육제도에 대한 제도보장을 통칭한 것이라고 설명하는 견해도 있다.

신현직, 『교육법과 교육기본권』(청년사, 2003.6), 29면.

위의 책, 30면.

김철수, 『제19 전정신판 헌법학개론』(박영사, 2007.3), 968면.

이 분야에 있어서 용어의 혼란이 자주 일어나는데, 주로 교육권을 어떻게 정의할 것이나에 관련된다. 예컨대 교육권 안에 학생의 학습권, 교사의 교육권을 함께 포함시키는 견해(표시열, 『교육정책과 법』(박영사, 2002, 8), 155면)가 있으나, 양자는 대립하는 내용을 갖는 것으로 하나의 개념에 포섭할 것이 아니다.

2. 교육기본권의 내용과 헌법상의 규정

그러면 우리 헌법상 교육기본권의 내용을 구체적으로 짤 수 있을지에 관해 살펴보자. 우선 이에 관해 직접적으로 설명을 가한 헌법학자의 주장을 요약한다.

허종렬, “한국 헌법상 교육기본권에 대한 논의와 일본 헌법과의 비교,”『성균관법학』제17권 제1호(성균관대학 비교법연구소, 2005. 6), 35면 이하.

이 견해는 교육기본권 보장의 원칙을 담았다고 볼 수 있는 헌법규정으로 제10조 제2문 “국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”를 든다. 나아가 교육기본권의 세 가지 유형으로, 헌법 제10조 상의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 제31조 상 좁은 의미의 교육기본권, 제37조 제1항에 근거를 둔 헌법상 열거되지 아니한 자유와 권리로서의 교육기본권을 든다.

위의 논문 36면.

첫째 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권으로서, 학교에서 학생이 자기결정권, 인격권을 든다. 둘째 헌법 제31조 제1항의 균등하게 교육을 받을 권리와 이를 포함하여 보다 포괄적으로 헌법 제37조 제1항에 근거를 두고 인정될 수 있는 헌법상 열거되지 아니한 자유와 권리로서의 학습권을 든다. 셋째 헌법 제31조 제2항 “모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다.”에 근거하여 인정되는 학부모의 교육권을 든다. 넷째 헌법 제31조 제4항 “교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”에 근거하여 인정되는 교원의 교육권을 든다. 그 세부의 내용으로 학생교육권, 교육활동에서의 전문성을 발휘할 권리보장, 교육활동에서의 자주성과 중립성을 지킬 권리보장을 제시한다.

초․중등학생들에게 표현의 자유, 적법절차, 평등권, 신체의 자유, 프라이버시권의 주요 기본권이 존중되어야 한다는 견해는 표시열, 『교육법』(박영사, 2008.1), 223면 이하 참조. 그 외 허종열, “학교교육에서의 어린이와 청소년 일반적 인권보장 실태와 개선방향,”『헌법학연구』제5권 제1호(한국헌법학회, 1999), 194-217면 참조.

위의 논문, 38-40면.

위의 논문, 40-42면. 그러나 헌법재판소는 부모의 자녀에 대한 교육권은 헌법에 명문으로 규정되어 있지 않다고 하면서 그 헌법적 근거를, 모든 인간이 누리는 불가침의 기본적 인권으로서 혼인과 가족생활을 보장하는 헌법 제36조 제1항, 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조 및 “국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.”고 규정한 헌법 제37조 제1항에서 나오는 기본권이라고 선언하였다(헌법재판소 2000. 4. 27. 선고 98헌가16, 98헌마429(병합) 학원의설립운영에관한법률 제22조 제1항 제1호 등 위헌제청, 학원의설립운영에관한법률 제3조 위헌확인).

위의 논문, 42-46면.

위의 견해는 국가의 교육기본권보장의무라고 하여 별도로 헌법 제31조 제6항 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”와 동조 제3항 “의무교육은 무상으로 한다.” 동조 제5항 “국가는 평생교육을 진흥하여야 한다.”를 들고 있다. 그런데 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 사항 등은 제도보장으로서 교육기본권의 한 내용으로 포섭될 수도 있을 것이다.

김철수, 위의 책, 968, 983면 이하 참조.

교육에 관한 헌법규정을 직접규정인 헌법 제31조와 간접규정인 헌법 제10조(인간으로서의 존엄과 가치․행복추구권), 헌법 제11조(평등권), 헌법 제22조(학문과 예술의 자유)를 드는 견해(허재욱, 『신교육법요론』(형설출판사, 2003. 1), 45-81면)가 있는데, 일면 수긍은 가나 교육은 우리 인간생활의 전반에 그 영향을 미치는 대단히 중요한 문제라는 점에서 헌법 전반에 걸쳐 탐색할 필요가 있다. 이 논문은 그와 같은 정신에 입각하여 논리를 전개하고 있다.

Ⅲ. 우리 헌법에서 인정되는 초․중등교육정책의 기본 틀

1. 서언

앞에서 우리는 교육에 관한 권리 혹은 교육기본권에 관한 헌법상의 규정들을 살펴보았다. 이것이 헌법규정들에 대한 평면적, 병렬적 고찰이라고 한다면, 이곳에서는 위와 같은 헌법규정들이 우리의 초․중등교육정책에 관하여 제시하는 기본 틀은 무엇일까에 관하여 헌법규정을 종합하여 고찰, 해석하려고 한다.

그러나 주지하다시피, 헌법의 해석은 쉬운 문제가 아니다. 헌법해석의 방법으로서 문리해석, 주관적․역사적 해석, 객관적․체계적 해석, 비교법적 해석, 목적론적 해석, 정치적․사회학적 해석이 있고, 이 개별적 해석방법은 나름대로 모두 헌법의 올바른 해석을 위하여 기여한다. 헌법해석에 관해 이 논문에서 상세히 언급할 수는 없으나, 그럼에도 여러 해석방법 중 가장 중시해야 할 것은 객관적․체계적 해석이 아닐까 한다. 객관적․체계적 해석을 구체화시키기 위해서는 그 헌법이 처한 시대적, 상황적 컨텍스트(context)를 이해하여, 그 속에서 바람직한 헌법해석을 탐색해나가는 것이라고 본다. 그러므로 이 논문에서는 우리들 그리고 우리의 헌법을 둘러싸고 있는 거시적 컨텍스트를 먼저 살펴본 다음 그 전제에서 우리 헌법에서 어떠한 초․중등교육정책의 기본 틀 혹은 뼈대를 추출할 수 있는지를 검토하고자 한다.

김철수, 위의 책, 31면에서 독일의 연방헌법재판소가 헌법의 해석에 있어서 객관적 해석방법을 원칙으로 삼고 있다고 한다.

2. 시장경제화, 민주화, 세계화의 컨텍스트

우리는 좋든 싫든 항상 거대한 변화의 흐름에 노출되어 있다. 그리고 그 변화는 시간이 지날수록 더 빠르게 진행된다. 우리는 지금 어떠한 변화를 겪고 있는 것일까? 우리는 통시적 고찰을 전제로 한 오늘, 2010년의 시점 그리고 세계의 변방에 위치한 한반도의 공간적 상황을 양축으로 하여 만나는 곳에 서있다. 그것이 우리 공동체, 헌법이 놓인 컨텍스트이다.

우선 조금 시야를 좁혀 우리 한국의 변화를 일별해보자. 한국은 1997년에 겪게 된 IMF 사태를 계기로 하여 크게 바뀐다. 신자유주의 물결이 급격하게 밀려오고, 치열한 경쟁체제 속에서 양극화 사회로 발을 들여놓는다. 그리고 그 전인 1987년의 6월 민주항쟁 이후 계속된 전반적인 민주화 과정 속에서 노동운동이 더욱 활발해지며 시민단체는 급격한 성장을 체험한다. 남북관계에 있어서도 커다란 진전이 형성된다. 그러나 2008년 보수정권이 들어서면서 과거 10년의 진보정권의 청산을 목표로 한 여러 가지의 방향전환작업이 이루어진다.

세계적으로 보면 워낙 언급해야 할 사항이 많아 아주 큰 사건들을 그냥 단순히 나열해보면, 1990년대의 동구 공산주의의 완전몰락, 이슬람 근본주의의 발흥과 이에 이은 2001년 9․11사태,  미국의 이라크 침공, 2008년 1930년대의 대공황 이후 최대의 세계적 재정위기 발생, 기후변화(climate change) 현상의 심화 등등을 들 수 있다.

국내외적으로 발생한 이러한 다양한 변화의 표면 뒤에 숨은 본질을 찾아내자면, 우리를 포함한 전 세계적인 질서는 21세기를 맞아 정치경제적 측면에서 몇 가지 근본적인 변화를 겪어왔다. 첫째로 전통적으로 전제(專制)적인 정치형태를 취했던 국가에서도 보편적 선거를 통한 민주주의를 달성할 수 있는 길을 모색해 왔으며, 보다 책임성 있고 투명한 공적 서비스, 국내적 인권보호의 성취를 모색해왔다. 둘째 각국의 정부들은 경제체제에 대한 간섭을 느슨하게 했고, 보다 자유로운 시장질서를 채택하였으며, 보다 넓은 범위에서 부동산과 지적 재산권을 인정해주었다. 셋째로 국제사회는 거의 통제할 수 없고 거역할 수 없는 세계화를 맞이하였다. 인류 역사상 전례 없는 자본, 기술, 상품, 서비스, 정보 그리고 사람의 일상적인 흐름이 상시적으로 국경을 넘는다. 이를 집약해서 표현하자면, 민주화, 시장경제화, 세계화 이 셋이 지구상의 거의 전 영역에서 시대적 화두가 된 셈이다.

Hiram E. Chodosh, Global Justice Reform (New York and London: New york University Press, 2005),  3.

United Nations, "International Covenant on Civil and Political Rights,"16December 1966, 999 Units 171.

World Trade Organization(WTO), "General Agreement on Tariffs and Trade 1994," 15 April 1994- 33 ILM 1125.

그리고 미래학자인 엘빈 토플러의 말을 빌리면, 지난 200년의 산업시대가 마감하고, 20세기 중반 이후 ‘제3의 물결’인 정보화사회가 도래했다. 그러나 IT산업의 발전 등에 의해 지식의 양이 폭발적으로 늘어나며 정보화사회는 오래 가지 못할 것으로 예측된다. 덴마크의 롤프 옌센 미래학연구소장은 정보화사회가 끝나면 꿈과 감성을 파는 사회 즉 ‘드림 소사이어티'(dream society)가 도래할 것으로 예측한다. 문화와 이미지, 스토리, 꿈을 파는 시대이기 때문에 창의성이 유난히 중시되고 독특한 발상이 곧 부로 연결된다. 정보화 사회의 수명을 50년 정도로 보고 그 이후 후기정보화사회로 이행할 것이라고 보기도 하나, 어찌 생각하면 이미 우리는 후기정보화사회에 발을 딛기 시작했는지도 모른다. 산업시대, 정보화사회, 후기정보화사회로의 각 이행 역시 우리 헌법의 올바른 해석을 위한 컨텍스트의 역할을 하는 것이다. 후기정보화사회로의 이행을 위한 대처는 우리 교육정책의 바람직한 방향을 설정함에 있어서 반드시 고려해야 할 사항이다.

국정브리핑 특별기획팀, 앞의 책, 316면.

위의 책, 314면.

3. 세 개의 기본 틀

위에서의 논의를 전제로 하여, 우리는 헌법의 해석에 있어서 교육에 관한 세 가지의 기본 틀 혹은 뼈대가 되는 논리를 추출해낼 수 있을 것이다.

(1) 교육에 있어서 수월성 추구

시장경제화의 압도적은 흐름은 세계사에서 너무나 뚜렷하다. 동구권의 몰락 이후 더 이상 세계에서는 의미 있는 사회주의 경제나 계획경제체제를 찾기가 힘들다. 모든 국가는 시장경제를 원칙으로 하되 그 수정의 범위를 어떻게 잡을 것인가에 관하여 다소가 다른 입장을 취할 뿐이다. 즉 시장의 왜곡을 어떤 범위에서 방지하고, 시장경제에서 생기게 마련인 패자, 낙오자에 대하여 어떠한 보상을 취하여 전체적으로 조화로운 국가경영을 해나갈 것인가에 모든 초점을 맞춘다. 시장경제는 불변의 원칙이고, 여기에다 국가개입의 형태를 보며 독일식의 사회국가 혹은 영미식의 복지국가의 원리를 덧붙이는 것이다. 그리하여 덧붙인 국가개입이 차지하는 부분의 다과, 정도에 따라 좌파정권, 우파정권으로 구분된다는 것이 보다 솔직한 해석이라고 할 수 있다. 이렇게 시장경제를 내세우며 여기에 수정을 가해나가는 것은 지금의 시대를 그리고 장래 우리가 예측가능한 시점까지의 시대를 관류해나가는 시대사조이자 시대정신이다. 우리 헌법의 해석에 있어서도 시장경제주의는 너무나 당연한 원칙이다.

이는 유럽의 예를 보면 명확하다. 영국 노동당과 독일 사민당은 소련과 동구의 몰락이 가시화된 1990년대 이후 ‘제3의 길’로 접어들었다. 영국의 토니 블레어 총리와 독일의 게르하르트 슈뢰더 총리가 주도했다. 그런데 유럽 3강 중 기존의 사회주의 노선을 비교적 충실하게 따르던 프랑스 사회당에도 최근 중대한 변화가 일어났다. 2008. 5. 22. 프랑스 사회당의 거물이자 핵심인사인 베르트랑 들라노에(Bertrand Delanoë) 파리 시장은, 지금은 과거와는 완전히 다른 시대라는 전제를 두며, 21세기의 사회주의자는 자유주의를 전적으로 받아들여야 한다는 파격적인 주장을 폈다. 동아일보 인터넷판 http://www.donga.com/fbin/output?n=200805240149참조.

주지하다시피, 우리 헌법상의 민주적 기본질서가 자유민주적 기본질서인지 사회민주적 기본질서인지에 관하여는 양설(앞의 설 대표는 권영성, 『헌법학원론』2010년판(법문사, 2010.2), 158면, 160면 이하, 뒤의 설 대표는 김철수, 위의 책, 194면 이하 각 참조)이 있다. 그러나 사회민주주의 자체가 자유민주주의를 부정하거나 배격하는 것이 아니라 자유민주주의를 전제로 하면서 사회정의와 국민복지의 실현을 위하여 자유의 체계에 적절한 제한을 가하는 민주주의이므로(권영성, 위의 책, 158면), 위 양설의 대립에 관계없이 우리 헌법상으로도 시장경제주의는 핵심을 이룬다.

이같은 시장경제화의 단일화된 세계사조와 더불어 우리는 세계화의 경향을 교육의 현실에서 반영하지 않을 수 없다. 물론 세계화의 경향에 관하여는 여전히 많은 저항이 존재하나 주지하다시피, 현재의 세계는 미국의 보조금 지급에 의한 옥수수 에탄올 연료화정책으로 바로 세계적인 식량위기의 큰 원인이 조성되는 것처럼, 글로벌리제이션(Globalization)은 지극히 보편적인 현상이다. 중국 베이징에 있는 나비의 날갯짓이 다음 달 미국 뉴욕에서 폭풍을 발생시킬 수도 있다는 소위 ‘나비효과’(butterfly effect)라는 말이 운위될 정도이다. 그 위에 재화와 용역의 보다 철저한 자유로운 유통, 시장개방을 주장하는 신자유주의는 거침없이 국제질서를 휘젓고 다니며 약육강식의 질서로 재편해나가고 있다.

이것은 가상의 과학이론이라고 할 수 있다. 세계화 시대에서 디지털과 매스컴의 혁명으로 정보의 흐름이 매우 빨라지면서 지구촌 한 구석의 미세한 변화가 순식간에 전 세계적으로 확산될 수 있음을 암시한다(http://100.naver.com/print_100.php?id=768277).

교육의 영역에서 시장경제의 원리는 흔히 무시되어 왔다. 교사들의 ‘철밥통’이라는 말에서 우리는 이를 확연히 깨달을 수 있다. 아무리 교사로서의 자질이 없고 아이들을 가르치는데 부적격인 교사라도 큰 사회적 물의가 일어나지 않는 한 여전히 교사로서의 지위를 누릴 수 있다. 수요와 공급의 합일을 이루는 점이 자원의 배분상 가장 적정하다는 시장경제의 원리는 무엇보다 교육의 공급자인 교사들의 경직된 성향에서 성립하지 못하여 왔다. 학교가 달라지려면 무엇보다 교육공급자인 교사의 변화가 가장 필요한데도 말이다.

물론 시장의 원리가 만능은 아니다. 시장의 원리에 맡기는 경우 그 사회적 행위를 규정하는 규범이 타락하거나 질이 떨어질 수 있으므로 시장이 침입하지 못하도록 보호하고 싶은 영역이 있을 수 있다((Michael J. Sandel(저)), 이창신(역), 『정의란 무엇인가』(김영사, 2010.7.), 366면). 그러나 이같은 시장의 한계가 작용할 있는 행위, 예컨대 장기매매, 상금으로 포상하여 학습부진아의 학업향상을 독려하는 행위 등은 공론에 부쳐 결정되어야 하는 것이고, 현재 한국에서의 교직운영시스템은 이러한 문제와는 상당한 거리가 있음에도 시장경제의 원리는 적당한 그 몫을 차지하지 못하고 있다.

중앙일보 인터넷판 http://news.joins.com/article/653/3836653.html?ctg=1201&cloc=home|list|list1 참조.

아이들을 가르치는데 자기 집 자식 대하듯이 성의를 다해, 또 좋은 교습방법을 개발해내어 가르치는 우수한 교사가 있는 반면 그 반대의 교사도 현실에는 분명히 있다. 우리가 시장경제의 원리를 적용시킨다면, 우수한 교사에게는 지금보다 나은 대우를 해주고, 무능하고 부적격의 교사는 대기발령을 내어 재교육의 기회를 주되 그래도 나아지는 점이 없다면 아이들을 위해서나 어쩌면 교직에 아무런 보람과 가치를 느끼지 못하는 그 자신을 위해서라도 교육의 현장에서 퇴출시켜야 한다. 이렇게 하여 교사들이 정리되는 속에 맑고 아름다운 질서가 생겨나 과거의 우수, 무능교사가 뒤섞인 속에서 답보상태를 면치 못하던 흐리멍텅한 질서를 대체할 수 있게 된다.

이처럼 교사평가제는 시장경제의 원리를 교육현장에 도입하는 가장 확실한 수단이다. 그리고 그것은 헌법의 정신에 부합하는 것이다. 교사평가제와 아울러 다양한 학교의 설립을 통해 학생과 학부모의 학교선택권을 보장하려는 현 정부의 정책 역시 교육기본권 중 ‘교육을 받을 권리’ 중 중요내용을 구성하는 것으로 합헌적임이 명백하다.

그리고 위의 정책들이 결과적으로 교육에 있어서의 수월성 추구라는 이념을 달성함에 이바지하는 것으로, 우리 헌법상의 기본원칙인 시장경제의 원리에서 이 수월성의 추구가 도출됨은 당연하다 할 것이다. 또한 우리가 세계화에 의해 경쟁의 원리가 국경을 넘어 전세계적인 규모로 행해질 수밖에 없고, 또 한 사람의 뛰어난 천재가 이룩할 수 있는 업적에 의해 다수의 어쩌면 엄청난 규모의 사람들이 그 혜택을 입는다는 냉정하고 객관적인 분석에 선다면, 우수한 인적 자원 외에 달리 부존자원이 거의 없는 우리로서는 수월성 향상에 교육의 방향을 두지 않을 수 없을 것이다.

대단히 강한 어조로 교육의 수월화를 부르짖는 주장은, 김철수, 『헌법과 교육』(교육과학사, 2002. 5), 297-313면 참조.

(2) 학생의 인격적 성장

지금까지 우리는 학생을 수동적 교육 내지 보호의 객체로만 보아왔다. 그리고 특수한 사회영역에서 그 구성원의 기본권이 포괄적으로 제한된다는 특별권력관계이론이 학생의 기본권제한에 관한 근거이론으로 작용해왔다. 하지만 지금 특별권력관계이론은 일반적으로 더 이상 통용되지 않는다. 또 학생도 기본적으로 존엄한 인격을 가진 법적 주체임을 인정하지 않을 수 없다.

헌법 제10조에서 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”고 할 때 ‘국민’에서 학생이 배제될 근거는 하등 없는 것이다. 헌법정신에 따라 교육기본법 제12조 제1항은 “학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 또는 사회교육의 과정에서 존중되고 보호된다.”고 규정하였다. 그 제2항은 “교육내용․교육방법․교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중시하여 ……강구되어야 한다.”고 하였다.

교육에서 피교육자 인격을 존중하며 행해져야 한다는 점에 관한 자세한 설명은 김윤섭, 『한국교육법』(한올출판사, 2003. 3), 70-93면 참조.

교육은 한 사람 한 사람의 인간을 모두 소중히 생각하며, 그들이 존귀한 인격체로 성장해나가게 하여야 한다. 그리고 사회의 새로운 세대로서 장래사회를 훌륭히 이끌어나갈 능력을 갖춘 존재로 키워나가야 한다. 아이들은 학교당국과 교사의 일방적인 지시에 복종하여야만 하는 ‘공부하는 기계’가 아니라, 인생에 있어서 가장 찬란하고도 불안정한 청춘의 시기를 지나는, 미완성이긴 해도 ‘존엄한 인격체’라는 인식을 갖고 그들을 바라보아야 한다. 그래서 사물에 대한 깊은 식견, 타인에 대한 배려, 민주사회에 대한 신념, 사회공동체, 지구공동체에 대한 연대의식 등 현대사회가 요구하는 바람직한 모습을 갖추어나갈 수 있도록 교육을 베풀어야 할 것이다. 인류가 가진 거대한 문명체계는 이렇게 해서 전승되는 것이고, 교육에 투자하는 막대한 재원의 사용은 정당성을 갖게 된다.

그러나 초․중등학생의 기본권 역시 다른 국민들처럼 절대적인 것이 아니라 헌법 제37조 제1항에 의해 필요한 범위에서 제한될 수 있다. 그리고 그가 미완성 인격체이기 때문에 그 부모에게 인정되는 법적 권리인 친권, 양육권에 따를 수밖에 없고, 또 헌법 제31조 제2항 “모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다.”는 규정, 혹은 헌법 제36조 제1항, 헌법 제10조, 헌법 제37조 제1항에 의거하여 학부모에게 인정되는 교육권에 의해 그 기본권은 상당한 범위에서 제한되지 않을 수 없다. 한편 헌법 제31조 제6항 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”와 동조 제3항 “의무교육은 무상으로 한다.”는 조항 등에 근거하여, 국가가 올바른 민주시민으로서의 인격과 자질을 갖추어나갈 수 있도록 학생들을 교육시켜나가야 한다는 의무조항은 달리 바꾸어, 그렇게 해나갈 수 있는 권한을 주는 것으로 이와 같은 국가의 권한과의 상관관계 속에서 일정범위 학생들의 인권 내지 기본권은 제한될 수밖에 없다.

Ⅱ, 2항의 설명 중 학부모의 교육권에 관한 설명 참조.

2010년 6월 2일 지방선거에서 다수의 소위 진보교육감이 탄생하여 학생인권조례를 제정하겠다는 움직임을 보이고 있어 주목된다. 우리가 많이 민주화되었다고는 하나 아직 ‘아시아적 전제사회’의 유습을 완전히 벗어나지 못한 탓에 교육의 현장에서 너무나 심하게 또 부당하게 인권이 억압되는 학생들이 있음을 고려하여 그 인권을 보호하겠다는 사고는 타당성을 가진다. 학생들이 단지 ‘공부하는 기계’로 취급되어 정부나 학교당국의 일방적인 지시에 순응하는 외 입을 벙긋해서는 버릇없고 불순한 학생으로 취급받는 억압적 풍조가 횡행하는 현실에 비추어 학교에서의 학생 인권에 관하여 여하한 형태로든 개선의 조치가 취해져야 한다.

현재 보수와 진보 사이의 학생인권조례를 둘러싼 갈등양상에 대하여는 국민일보 인터넷판http://news.kukinews.com/

article/view.asp?page=1&gCode=kmi&arcid=0003890593&code=11131300 참조.

일본에서는 아이들의 보호나 권리보장을 위한 법적 근거로서 ‘아이들 조례’(子ども條例)가 제정되어 왔다. 이에는 3가지 종류가 있어 ① 청소년의 건전한 성장, 발달과 육성의 촉진을 목적으로 하는 것, ② 출산율저하를 배경으로 하여 차세대육성지원계획을 책정하고 이를 종합적, 안정적으로 실현시켜나가기 위한 것, ③ 아이들의 권리를 보장하기 위한 것으로 나눌 수 있다. 위 ③이 지금 한국에서 문제되는 학생인권조례에 해당하는 것인데, 일본의 이와 같은 조례에는 아이들 권리를 종합적으로 보장하는 것을 내용으로 하는 것도 있고, 개별적인 과제에 대응하기 위한 것도 있다. 후자에 들어가는 내용으로는 권리구제, 학교에서의 재해나 아동학대를 방지하기 위한 것, 학생들의 의견표명․참가, 영유아 일원화, 장애아동의 복지 등이 들어간다. 이상의 설명은, 喜多明人 ,“子ども條例,” 戶波江二 外 7人(著), 『ガイドブック敎育法』(東京: 三省堂, 2009. 4), 88-93면을 참고로 하였다.

그러나 그 학생인권조례 안에 ‘학생의 시험거부권’ 따위를 넣겠다는 발상은 지나친 감이 없지 않다. 이는 학생의 인권과 부모의 교육권 및 국가의 교육에 관한 권한 사이의 균형을 허무는 것이다. 보다 합리적인 대안을 모색해야 할 것으로 판단되고, 그런 면에서 법적 효력을 가진 학생인권조례 대신에 ‘학생인권헌장’을 만들어 우리 사회의 학생인권에 관한 일반적 기준을 세움과 함께 각급 학교 행정 책임자들에게 이를 주지시켜 나감이 바람직하지 않을까 한다.

미국에서 Breen v. Kahl, 419F.2d 1034(7th Cir.), 1969 사건에서는 공립의 고등학교 남학생 머리길이를 일정기준으로 제한한 학교규정을 위헌이라고 판시하였으나, 그 후 Karr v. Schmidt, 460F. 2d609(5th Cir.), 1972 사건에서는 학생에게 학교에서 자기가 원하는 길이나 스타일로 머리를 기를 어떤 헌법상의 권리도 보장되어 있지 않다고 판시하였다는 점을 우리가 참고(표시열, 위의 책, 241-242면 참조)할 수 있다. 학생을 일방적으로 억압하는 구조도 문제이나 그 반작용으로 학생의 인권을 절대시하여 이를 보장하려는 논리도 정당성을 완전히 갖기는 힘들다. 조화로운 헌법과 법의 해석이 요구된다.

(3) 열등한 처지의 학생에 대한 배려

우리가 시장경제주의의 압도적 추세를 인정하지 않을 수 없지만, 그러나 거기에 온전히 머물러 있을 수는 없는 데 헌법학을 비롯한 사회과학의 고민의 일단이 있다. 시장은 참으로 위대하다. 시장은 자원을 가장 효율적으로 분배하고, 경쟁과 혁신(innovation)을 통한 최적구조를 만들어낸다. 하지만 시장은 흔히 왜곡되기 쉽고, 작동의 결과에 대해서 얼음장처럼 차갑다. 그래서 시장경제주의는 우리가 원만한 사회통합을 이루며 그 속에서 우리가 모두 인간의 존엄성을 갖고 살아나가기 위해서는 일정 부분 수정을 받지 않을 수 없는 한계를 갖는다. 시장경제주의는 결코 그 자체로 홀로 설 수 없다. 그 보완을 위한 제도적 장치가 반드시 필요하다. 그와 같은 제도는 우리 헌법에서 인정되고 있고, 헌법상 주로 평등권, 생활권 등의 기본권 영역에서 구현된다.

위에서 우리는 초․중등학생도 다른 국민들과 같이 기본권의 향유자로서 헌법을 비롯한 법의 체계 안에서 그 권리를 보호받아야 함을 역설하였다. 그렇다면 헌법 제11조 제1항 “모근 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별․종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적․경제적․사회적․문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”는 규정에 의한 평등권적 기본권을 누린다. 그리고 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”라고 하여 위 평등권이 교육의 현장이라는 세부적 영역에서 보장됨을 규정하고 있다.

이와 같은 헌법상의 평등권 조항이 특히 문제되는 것은, 정신적, 신체적으로 허약한 아이들, 다문화 가정, 사회취약계층의 아이들, 그리고 학업에서 뒤쳐진 아이들에 대한 배려가 교육현실에서 너무나 무시되고 있기 때문이다.

학습부진아의 최초 선별시기를 현재의 초등학교 3학년 후반기에서 1, 2학년 때로 낮추어 이 아이들에 대한 집중적 조기지도를 하면 상당한 효과를 거둘 수 있다고 한다. 이와 같이 하여 발견되는 아이들에 대하여 보다 효과적인 책임교사제, 보조교사 활용 등의 방안을 마련하여 대처해나갈 필요가 있을 것이다.

http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LPOD&mid=sec&sid1=001&sid2=140&oid=001&aid =0002774471&isYeonhapFlash=Y참조.

현재 담임 또는 교과담당 교사가 학습부진학생에 대한 책임교사를 맡도록 하고 있으나 많은 교사가 현실적으로 이는 불가능하다는 의견을 내놓고 있다. 위의 주 참조.

ADHD(주의력결핍 과잉행동성장애) 아이나 자폐증 아이들의 경우에도 적절한 교육적 대처를 통해 그 증상이 상당히 완화될 수가 있다는 것이 연구결과로 나와 있다. 이와 같은 아이들의 교육은 지금까지 거의 전적으로 그 부모에게만 맡겨왔다. 학교에 가면 그 아이들의 사정은 고려하지 않은 채 무시하거나 아예 강한 체벌로 다스리려 하였다. 특히 난독증(dysrexia)의 경우에는 그 증상을 가진 아이들의 범위가 아주 넓다는 점에서 문제가 더욱 심각하다. 지능과 시력, 청력 등이 모두 정상임에도 언어와 관계되는 신경학적 정보처리과정의 문제로 글을 원활하게 이해하기 어려운 것이 난독증인데, 난독증은 무려 전체 인구의 15%에 걸쳐 나타난다고 한다. 그리 복잡하지 않은 치료 혹은 교정을 통해 정상으로 돌아오거나 그 증상을 현저히 약화시킬 수가 있음에도 우리는 지금까지 이 증상을 가진 아이들을 거의 돌보지 않았다. 아니, 난독증이 무엇인지도 모르고 그 교정효과도 모른 채 지내왔다.

2008년 10월에 이르러서야 서울의 자양고등학교에서 이 문제에 눈을 뜬 교사들에 의해 한국 최초로 그 교정을 위한 특별프로그램이 운영되기 시작했다. 조선일보 인터넷판 http://news.chosun.com/site/data/html_dir

/2009/07/08/2009070801689.html?Dep0=chosunmain&Dep1=news&Dep2=headline1&Dep3=h1_02 참조.

신체적․정신적․지적 장애 등으로 특별한 교육적 배려가 필요한 특수교육대상자를 위해서 특수교육진흥법이 마련되어 있고, 장애인복지법도 그와 같은 목적을 위하여 기능하나 불행하게도 잘 지켜지지 않고 있다. 그래서 2009년 장애아를 둔 부모들이 집단적으로 교육청을 상대로 소송하는 사태가 벌어졌다. Korea Times 인터넷판 http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2009/09/113_52170.html 참조. 특수교육대상자의 교육기회 보장의 문제는 조석훈, 『학교와 교육법』(교육과학사, 2002.8), 89-96면 참조.

한편으로 저소득계층, 소외계층 자녀들에 대한 각별한 보살핌은 원만한 사회통합을 위해서나 우리 국가가 민주국가로서 자신의 정당성, 정체성을 스스로 주장하기 위해서 절대 소홀히 할 수 없는 과제이다. 부와 사회적 지위가 그대로 대물림되는 사회는 겉치레는 여하할망정 결코 민주국가라고는 할 수 없다.

가난해도 본인만 열심히 공부하면 좋은 대학 가고 좋은 일자리를 구해 중·상위층이 될 수 있는 '교육의 계층 상승 사다리'가 사라지고 있는 현상에 대해서 조선일보 인터넷판 http://news.chosun.com/site/data/html_dir

/2010/07/06/2010070600135.html 참조.

또 우리가 불가피하게 받아들일 수밖에 없는 다문화사회에 대비를 해야 한다. 다문화 가정의 아이들이 우리의 문화에 완전히 적응하고 떳떳한 우리 사회 구성원으로 흡수되게 함은 앞으로의 국가장래를 내다볼 때 대단히 중요한 일이다.

한국인 배우자와 결혼하는 외국인의 숫자가 급증하고 있다. 2010년 상반기에 그 숫자가 8.2% 증가하여 무려 136,556명에 이르렀다. Korea Times 인터넷판 http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2010/07/117_68945.html 참조.

Ⅳ. 결론-헌법상의 기본 틀에서 본 현 정부 초․중등교육정책 비판

위에서 우리 헌법의 교육에 관한 직간접의 조항에 관한 해석에 있어서 세 가지의 기본 틀 혹은 원리 즉 ① 교육에 있어서의 수월성 추구, ② 학생의 인격적 성장, ③ 열등한 처지의 학생에 대한 배려를 꺼집어 내어 그 대강을 살핌과 함께 필요한 경우 현 정부의 교육정책을 그와 일부 견주어 보기도 하였다.

그런데 우리가 위와 같은 설명을 해나감에 있어서 가장 먼저 눈에 띄는 것은, 현 정부의 초․중등 교육정책은 위 ①의 교육 수월성의 추구에는 상당한 열정을 가지고 노력을 경주하고 있으나, 다른 ②, ③의 기본 틀에 입각한 교육정책은 별로 펴지 못하고 있다는 점이다. 현 정부 초․중등교육정책의 핵심을 이룬다고 보이는 학교의 다양화, 교사평가제, 학업성취도 평가는 모두 교육의 수월성 추구에 집중되는 것이다. 또 이마저 왜 우리가 평준화 교육보다는 수월성의 교육에 치중할 수밖에 없느냐 하는 점에 관하여 이론이나 비전의 제시가 되어있지 않다. 정부 발행의 어느 책자나 문서, 웹 사이트에서도 찾아보기 힘들다. 현 정부 측에서 강하게 비판하는 노무현 정부의 교육정책은 오히려 나름대로 우리의 상황과 대내외적 여건의 변화 등을 고려에 넣은 정치한 이론을 세우고 그에 입각한 정책을 수립했음을 역설하고 있다. 이에 반해 현 정부의 교육정책은 일방적인 정책수립과 집행에 치중하고 있는 듯한 느낌을 주고 있다. 국민과의 소통을 게을리하고 있다고도 볼 수 있고, 영혼이 담기지 않은 껍데기의 교육정책이라는 혹평을 가할 수도 있다.

꼭히 노무현 정부의 교육정책이 훌륭하다는 뜻이 아니라 그러한 설명을 들으면 제시한 교육정책을 쉽게 이해할 수가 있다는 뜻이다. 특히 국정브리핑 특별기획팀이 지은 『대한민국 교육 40년』을 보라.

그리고 우리를 지배하고 있는 세계화의 거센 물결, 곧 도래할 후기정보화사회에의 대처 등에 관해 우리가 교육을 통해 어떻게 해결할 것이냐에 관해 해답을 제시하지 않는다. 오직 교육의 현장에 시장의 원리, 경쟁의 원리를 도입하여 좀 더 나은 교육환경을 조성하고 또 이를 통해 교육의 수월성을 확보하겠다는 정도가 현 정부 교육정책의 이론적 바탕으로 보인다. 전적으로 그럴 리는 없겠지만, 적어도 외형상으로는 그처럼 빈약하고 허술하게 밖에는 보이지 않는다.

학생들이 교육현장에서 종종 겪는 대단히 비인간적인 처우에 관하여는 대응방법을 제대로 제시하지 못할뿐더러 학생인권조례를 제정하겠다는 소위 진보교육감들과 소모적인 갈등만을 벌이고 있다. 한편으로는 경제적, 사회적으로 열등한 처지에 있는 학생들이나 혹은 다른 아이들에 비해 허약한 학생들, 학습부진아 등에 대하여 국가가 당연히 베풀어야 할 정책적 고려를 내놓지 못하고 있다. 현 정부가 존속하는 기간도 이제 많이 남지는 않았다. 그 기간에라도 국가의 근간을 이루는 교육문제에 관하여 정열을 담아 좀 더 정치(精緻)하고, 좀 더 따뜻한 정책을 수립하여 시행할 수 있기를 바란다.

참고문헌

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국문초록

이 논문은 헌법적 관점에서 보아 현 정부의 초․중등교육정책을 여하히 평가할 수 있을까 하는 문제의식을 갖고 쓴 것이다.

현 정부는 과거 진보정권인 노무현 정부의 극복을 목표로 하며 출발하였다. 교육에 있어서의 상반되는 두 가지 이념 즉 평등의 실현과 수월성의 추구 중에서 전 정부는 당연히 전자에 치중하였다. 그리고 현 정부는 수월성의 추구를 내세우며 기본적으로 세 가지의 정책을 내세워 실현해왔다. 그것은 첫째 여러 형태의 학교의 설립을 통한 학교의 다양화, 둘째 교사평가제의 시행, 셋째 전국학업성취도평가의 실시 등이다. 이러한 정책들은 모두 교육의 수월성 향상에 직접적으로 기여한다.

필자는 우리를 둘러싸고 있는 거대한 국내외적 변화의 흐름을 인식의 바탕 위에 놓고 우리 헌법이 갖고 있는 교육에 관한 규정에 대한 객관적 해석을 내리려고 한다. 우선 변화의 흐름으로 집어낼 수 있는 것은, 민주화, 세계화, 시장경제화 그리고 정보화사회의 도래와 후기정보화사회로의 이행 등을 들 수 있다. 이러한 변화의 컨텍스트 속에서 우리 헌법의 해석에 있어서 세 가지의 기본 틀을 추출해낼 수 있다. 첫째 교육에 있어서의 수월성의 추구, 둘째 학생의 인격적 성장, 셋째 열등한 처지의 학생에 대한 배려를 들 수 있다.

현 정부 교육정책은 수월성 추구에 기울고 있다. 이것은 교육에 있어서 시장의 원리를 도입하는 것으로 긍정적인 평가를 내릴 수 있다. 하지만 전반적인 교육에 관한 비전의 제시가 없을뿐더러, 연관 없이 나오는 개별정책들은 교육에 있어서의 수월성 추구 한 쪽에 기울고 있다. 우리를 지배하는 세계화의 거센 물결, 곧 도래할 후기정보화사회에의 대처 등에 관해 우리가 교육을 통해 이를 어떻게 해나갈 것이냐 하는 자세를 보이고 있지 않다. 영혼이 담기지 않은 껍데기의 교육정책이라는 혹평을 들을 수 있다. 국민과의 소통, 국민에 대한 설득을 게을리하며 일방적인 정책추구라는 비판을 면할 수 없다.

나아가 현 정부가 아직 포착하지 못하고 있는, 헌법에 근거한 다른 두 가지의 교육의 방향 즉 학생의 인격적 성장, 열등한 처지의 학생에 대한 배려 등이 존재한다. 교육의 현장에 있어서 학생의 인권은 중시되어야 하고, 또 난독증, ADHD, 자폐증의 아이들, 장애아, 가난한 가정의 아이들, 다문화가정의 아이들에 대하여 우리는 각별한 배려를 할 수 있어야 한다. 이에 관한 좀 더 정치하고 따뜻한 교육정책이 수립되어야 한다. 그러한 정책의 실현은 우리 국가가 민주국가로서 자신의 정체성을 주장할 수 있는 핵심요소이다.

주제어:

학교의 다양화, 교사평가제, 전국학업성취도평가, 정보화사회, 후기정보화사회, 수월성, 학생인권조례

Summary

A Review on the Policies for Elementary and Secondary School Education by the Current Administration from the Viewpoint of Constitution

by Shin, Pyung

This article was written on the purpose of a review on the policies for elementary and secondary school education by the current administration from the viewpoint of constitution, which started Feb. 2008 with strong objection to prior progressive government.

As we know, we have two ideas conflicting each other in education, equalization and pursuiting excellence. The prior government led by late Roh Mu-Hyun president concentrated on the former, on the other hand the current Rhee Myung-Bak administration put weight on the latter, which has pursuited excellence in education by implementing the policies basically comprising of ① diversification of schools, ② teacher's appraisal system, ③ nationally standardized evaluation system of students' accomplishments.

I'd like to center in the article on objective interpretation of our constitutional provisions  about education after understanding the huge trends of changes occurred in and out of our nation. Firstly I picked up 3 international distinctive trends, ① democratization, ② globalization, ③ domination of free market economy, adding the advent of information society and near-future post-information society. Under such context of changes, we could extract 3 basic frames most important in education, which are ① pursuing excellence, ② character building, ③ caring for inferior students.

To appraise policies of the present administration by interpreting constitution, pursuing excellence in education by introducing free market principle into the field of education would get affirmative grades. But the policies lack of visions overall. They just not have any picture needed in the midst of trends of prevalent globalization and to come up with post-information society. To use a severe metaphor, they are soulless policies.

In addition to that, we must come up with another two ways of doing sound education, character building of students and caring for inferior disabled students, for example,  with dyslexia, ADHD and so on. The children of poor families and multi-racial families are also carefully and warmly dealt with by more prudent educational policies. Such implementaion of policies is the core-ingredient needed for our nation to proclaim self-identity.

Key Words

diversification of schools, teacher's appraisal system, nationally standardized evaluation system of students' accomplishments, information society, post-information society, pursuing excellence in education, students' rights' regulation